3. Het staatssysteem en de staatselite

I

Voordat de rol van de staat werkelijk besproken kan worden, moet er allereerst worden gewezen op een probleem waaraan maar zelden aandacht wordt besteed: namelijk het feit dat ‘de staat’ geen ‘ding’ is, en dat het als zodanig ook niet bestaat. ‘De staat’ wil zeggen: een bepaald aantal instellingen, die zich onderling verhouden als delen van een geheel dat ‘het staatssysteem’ kan worden genoemd.

Dit is allerminst een academische kwestie, omdat de discussie over de invloed en de functie van de staatsmacht geheel onoverzichtelijk wordt, wanneer een deel van de staat – meestal de regering – voor de staat zelf wordt aangezien; een onoverzichtelijkheid die belangrijke politieke consequenties met zich mee kan brengen. Wanneer er bijvoorbeeld wordt aangenomen dat regering en staat in feite samenvallen, zou daar automatisch uit volgen dat de overname van de regeringsmacht gelijk staat met het verkrijgen van de staatsmacht. Een dergelijke opvatting, die gebaseerd is op een aantal belangrijke aannames over het wezen van de staat, leidt tot grote risico’s en teleurstellingen. Om het wezen van de staatsmacht te kunnen begrijpen is het allereerst nodig om de verschillende elementen waaruit het staatssysteem bestaat, te onderscheiden, en een voorlopig overzicht te maken van de relaties die tussen deze elementen bestaan.

Het is allerminst vreemd dat regering en staat zo vaak door elkaar worden gebruikt, omdat de regering als woordvoerder van de staat optreedt. Weber heeft in een vaak aangehaalde formulering gesteld dat een staat om te kunnen bestaan ‘het monopolie op het wettige gebruik van geweld in een bepaald territorium met succes moet kunnen opeisen’. ‘De staat’ kan echter niets opeisen: dat kan alleen de regering, of de daartoe aangewezen regeringsvertegenwoordigers. Er wordt vaak gesteld dat mensen niet trouw hoeven te zijn aan de regering, maar alleen aan de staat. De staat is echter een vaag iets, en hoewel men trouw aan de staat kan zweren, betekent dat in de praktijk dat men de regering moet gehoorzamen. Wanneer men de orders van de regering niet opvolgt, breekt men zijn woord tegenover de staat, omdat alleen de regering namens de staat mag spreken, en omdat alleen de regering de verantwoordelijkheid voor de activiteiten van de staat op zich kan nemen.

Dit wil echter niet zeggen dat de regering een sterke positie inneemt tegenover de andere elementen van het staatssysteem, of tegenover krachten daarbuiten. Integendeel, een regering kan heel zwak zijn, en in werkelijkheid slechts als façade dienen voor een van die elementen of krachten. Met andere woorden: het feit dat de regering namens de staat optreedt, en formeel bekleed is met de staatsmacht, hoeft nog niet in te houden dat de staatsmacht ook werkelijk door de regering wordt gecontroleerd. Hoever deze controle zich in feite uitstrekt, is een van de belangrijkste kwesties die moet worden opgelost.

Een tweede element in het staatssysteem dat nader moet worden onderzocht is het administratieve apparaat, dat in onze tijd de grenzen van de traditionele staatsbureaucratie ver overschrijdt, en dat een groot aantal organen bestrijkt, die soms aan een bepaald ministerie verbonden zijn, soms over een redelijk grote mate van autonomie beschikken – bedrijven in de publieke sector, centrale banken, reguleringscommissies, etc. – en die zich bezighouden met de administratie van alle economische, sociale en culturele activiteiten, waarbij de staat tegenwoordig direct of indirect is betrokken. De enorme groei die dit administratieve en bureaucratische element in elke maatschappij heeft ondergaan, ook de kapitalistische, is uiteraard een van de opvallendste kenmerken van deze tijd; en de verhouding tussen de leidende figuren uit deze sector enerzijds en de regering en maatschappij anderzijds, is van het grootste belang voor de bepaling van de rol van de staat.

Formeel is het ambtenarenapparaat het willige werktuig, de gehoorzame dienaar van de politieke gezagsdragers. De praktijk verschilt echter aanzienlijk van dit ideaalbeeld. Overal maakt het administratieve proces onvermijdelijk deel uit van het politieke proces, het administratieve apparaat is altijd behalve uitvoerend, ook politiek orgaan, tenminste op het niveau waar werkelijk politiek bedreven kan worden, dat wil zeggen de hoogste regionen van het administratieve systeem. Dit hoeft niet voort te komen uit een verlangen van hoge ambtenaren om een politieke inbreng te leveren. Integendeel, voor het merendeel hebben zij een ‘afkeer’ van politiek, en willen zij de politiek zo veel mogelijk aan de politici overlaten, of proberen zij de besluitvorming te ‘depolitiseren’. Karl Mannheim heeft in Ideology and Utopia geschreven: ‘De voornaamste tendens in het bureaucratische denken is het vertalen van alle politieke problemen in administratieve termen.’ Dit betekent echter voornamelijk dat politieke overwegingen, opvattingen en uitgangspunten, bewust of onbewust, in de ‘administratieve problemen’ worden opgenomen, waardoor administratieve adviezen en activiteiten automatisch een politiek karakter krijgen. Ambtenaren kunnen de adviezen die zij aan hun politieke chefs geven onmogelijk van alle ideologische bagage ontdoen, hetzelfde geldt voor de zelfstandige beslissingen die zij in hun positie moeten nemen. Ongetwijfeld verschilt de hoeveelheid macht die topambtenaren kunnen uitoefenen, per land, per ministerie en per individu. Overal leveren zij echter een directe, meetbare bijdrage tot de uitoefening van de staatsmacht. Wanneer er een zwak regime is, met snel op elkaar volgende regeringswisselingen, waardoor ministers niet in staat zijn een persoonlijk stempel op hun ministerie te drukken, zoals bijvoorbeeld tijdens de Franse Vierde Republiek, vullen hoge ambtenaren het machtsvacuüm op, en spelen een overwegende rol in het besluitvormingsproces. Maar ook in een periode met een krachtig en stabiel uitvoerend gezag, vervullen topambtenaren een belangrijke functie bij het tot stand komen van belangrijke politieke beslissingen, omdat zij de regering adviezen geven, die om verscheidene redenen vaak heel moeilijk te negeren zijn. Er zijn verschillende opvattingen mogelijk over het wezen en de invloed van de bureaucratische macht in de moderne maatschappij, maar het staat buiten kijf dat topambtenaren in ieder geval méér zijn dan alleen maar werktuigen in handen van politieke gezagsdragers. Zoals Meynaud het in La Technocratie heeft geformuleerd: ‘Strikte scheiding tussen de politieke en administratieve sector is nooit meer geweest dan een zuiver juridische fictie, die overigens niet te verwaarlozen ideologische consequenties met zich mee heeft gebracht.’

Dit geldt gedeeltelijk ook voor alle andere elementen van het staatssysteem, zoals bijvoorbeeld het leger, dat samen met de politie, de veiligheidsdienst en andere paramilitaire instanties zich bezighoudt met de ‘geweldsbeheersing’.

In de meeste kapitalistische landen vormt dit apparaat een enorm wijdvertakte en inventieve organisatie, geleid door hoge officieren met een groot prestige en een belangrijke invloed op het staatssysteem en de samenleving als geheel. Nergens heeft deze organisatie zich sinds de Tweede Wereldoorlog zo sterk uitgebreid als in de Verenigde Staten, een land dat daarvoor duidelijk niet-militair georiënteerd was. Ook de apparaten, belast met de ‘handhaving van de openbare orde’, etc. zijn enorm in omvang toegenomen, ook buiten de Verenigde Staten. Waarschijnlijk heeft zich in kapitalistische landen, Nazi-Duitsland en het Italië van Mussolini uitgezonderd, nog nooit zo’n hoog percentage van de bevolking met politiewerk, en repressieve activiteiten van allerlei soort beziggehouden als tegenwoordig.

Hoe het in de praktijk ook mag zijn, zuiver grondwettelijk gezien hebben het ambtenarenapparaat, het leger, de politie, etc. een dienende functie ten opzichte van de zittende regering. Dit geldt echter niet voor de rechters in westerse politieke systemen. Zij zijn grondwettelijk onafhankelijk van de uitvoerende macht, een positie die op verschillende manieren wordt gegarandeerd, onder andere doordat zij niet kunnen worden ontslagen door de regering. Het is zelfs zo dat het begrip ‘rechterlijke onafhankelijkheid’ geacht wordt in te houden dat rechters niet alleen geen verantwoording aan de uitvoerende macht schuldig zijn, maar zelfs de plicht hebben het individu tegen de uitvoerende macht en zijn representanten te beschermen, kortom: dat zij de rechten en de vrijheid van het individu verdedigen bij de confrontatie tussen staat en staatsburger. Zoals wij zullen zien kan dit meerdere betekenissen hebben. Maar in ieder geval vormt de rechterlijke macht een integraal deel van de staat, en heeft vaak een diepgaande invloed op de uitoefening van het staatsgezag.

Hetzelfde geldt voor een vijfde element van het staatssysteem: de verschillende plaatselijke bestuursinstanties. In zekere zin vormen deze instanties een verlenging van de centrale regering en administratieve sector, de voelsprieten en tentakels van de centrale overheid. In sommige politieke systemen is dit praktisch hun enige functie, in moderne kapitalistische landen zijn zij echter meer dan alleen maar communicatie- en administratieve kanalen van centrum naar periferie; zij zijn de stem van de periferie, of van bepaalde belangen in die periferie; zij zijn middel geweest om plaatselijke eigenaardigheden te overwinnen, maar ook middel om deze tot uiting te laten komen, zij dragen bij tot de centralisering van de macht, maar staan deze tegelijkertijd in de weg. In elk modern kapitalistisch land zijn duidelijke centraliseringstendensen waar te nemen, maar ondanks dat zijn plaatselijke organen, vooral in een federale structuur, zoals in de Verenigde Staten, min of meer autonome machtsstructuren gebleven, en kunnen grote invloed hebben op het leven van de bevolking in de desbetreffende staat, departement, provincie of ander regionaal gebied.

Hetzelfde geldt min of meer voor de vertegenwoordigende lichamen van moderne kapitalistische landen. Zij zijn in deze tijd meer dan ooit tevoren bij de regering betrokken, en zelfs in een land als de Verenigde Staten, waar zij formeel onafhankelijke constitutionele en politieke machtsorganen zijn, kunnen zij zich niet beperken tot louter kritiek en obstructie. Hun verhouding tot de regering wordt bepaald door een combinatie van conflict en samenwerking.

Dit komt niet alleen omdat de meeste parlementen uit regerings- en oppositiepartijen bestaan; beide fracties weerspiegelen dezelfde dualiteit, omdat oppositiepartijen nooit voor honderd procent obstructief kunnen werken. Want alleen al door het feit dat zij aan de activiteiten van de wetgevende macht deelnemen, verlenen zij steun aan het optreden van de regering. Dit is een van de belangrijkste problemen van elke revolutionaire partij. Door deel te nemen aan parlementaire procedures, vervullen zij, of zij willen of niet, een zekere taak binnen het parlement, waardoor zij altijd min of meer met de zittende regering samenwerken. Soms kan het deze prijs waard zijn. Door in de politieke arena binnen te treden maken ze echter in ieder geval een bepaald politiek spel mogelijk, en moeten dit spelen volgens regels die zij zelf niet bepaald hebben.

Regeringspartijen verlenen zelden of nooit onvoorwaardelijke steun aan de politieke gezagsdragers, omdat er in deze fracties ook mensen zitting hebben die door hun positie of hun invloed zich niet zonder meer bij de mening van de regering kunnen neerleggen, en op een of andere manier overtuigd, omgepraat of afgekocht moeten worden.

Het aandeel dat wetgevende vergaderingen in de uitoefening van de staatsmacht hebben, ligt in de vervulling van deze door de grondwet gesanctioneerde coöperatieve en kritische functie. Dit aandeel is echter lang niet zo groots en verheven als meestal wordt beweerd. Maar zelfs in onze tijd, waarin het zwaartepunt bij de uitvoerende macht ligt, spelen deze vertegenwoordigende lichamen, zoals later nader zal worden betoogd, toch een niet te verwaarlozen rol.

Deze instellingen – de regering, het ambtenarenapparaat, het leger en de politie, de rechterlijke macht, de plaatselijke bestuursinstanties en het parlement – vormen met elkaar ‘de staat’ en bepalen door hun onderlinge verhouding de vorm van het staatssysteem. In deze instellingen ligt ook de ‘staatsmacht’ besloten, en via deze instellingen wordt zij uitgeoefend door de personen die er de leidende posities in bekleden – presidenten, regeringsleiders, ministers, hoge ambtenaren, hoge officieren, leden van de hoogste rechtscolleges, vooraanstaande parlementariërs, voor zover deze tenminste niet in de regering zitten, en, zij het in veel mindere mate, de leidende figuren in de plaatselijke bestuursinstanties. Dit zijn de mensen die samen de groep vormen, die het best als de ‘staatselite’ omschreven kan worden.

Uiteraard is het staatssysteem niet synoniem met het politieke systeem. Het politieke systeem omvat een groot aantal instellingen, zoals bijvoorbeeld partijen en pressiegroepen, die van veel belang zijn voor het politieke proces, en die grote invloed op de werking van het staatssysteem hebben. Hetzelfde geldt voor vele andere instellingen, die op zichzelf niet ‘politiek’ zijn, zoals bijvoorbeeld grote ondernemingen, kerken, massamedia, etc. De leidende figuren in deze instellingen beschikken duidelijk over een aanzienlijke hoeveelheid invloed en macht, waaraan bij een analyse van de politieke macht in hoog ontwikkelde kapitalistische maatschappijen niet voorbijgegaan kan worden.

Er kunnen dus een groot aantal mensen zijn die geen deel uitmaken van het staatssysteem, maar toch over een grote macht beschikken, en het staatssysteem belangrijk kunnen beïnvloeden. Werkelijke representanten van de staatsmacht zijn zij echter niet, en het is voor de analyse van de rol van de staat dan ook noodzakelijk om de staatselite als een afzonderlijke eenheid te beschouwen.

Dit is vooral belangrijk voor de bestudering van de verhouding tussen de staatsmacht en de economisch bevoorrechte klasse. De eerste stap bij deze analyse is namelijk de vaststelling van het onmiskenbare, maar fundamentele feit dat deze klasse in een bepaalde verhouding tot de staat staat, een verhouding waarvan in de politieke condities, die voor het moderne kapitalisme typerend zijn, niet zonder meer mag worden aangenomen dat deze overeenkomt met de relatie patroon-zaakwaarnemer. Het is niet ondenkbaar dat deze verhouding bij nadere bestudering inderdaad zeer nauw blijkt te zijn, en het is mogelijk dat de staatselite om verschillende redenen inderdaad als zaakwaarnemer voor het bedrijfsleven optreedt – waardoor de leidende figuren in het bedrijfsleven inderdaad een ‘heersende’ klasse genoemd zouden kunnen worden. Dit zijn echter punten die eerst moeten worden bewezen.

II

Karl Kautsky schreef in 1902 dat ‘de kapitalistische klasse heerst maar niet regeert’, al voegde hij daar onmiddellijk aan toe dat ‘zij zich ermee vergenoegt de regering te beheersen’. Dit is de hypothese die moet worden getoetst. Het staat echter buiten kijf dat de kapitalistische klasse, als klasse, inderdaad niet werkelijk ‘regeert’. Men moet tot de vroegste geschiedenis van het kapitalisme teruggaan, om enkele incidentele gevallen te vinden van een directe, soevereine regering van zakenmensen, zoals het handelspatriciaat van Lübeck of Venetië. Over het algemeen zijn staat en kapitalistische klasse echter twee afzonderlijke eenheden gebleven – en vooral tijdens de opkomst van het kapitalisme stond de staat vaak zeer vijandig tegenover de bourgeoisie; in die tijd werd de staat gecontroleerd door een klasse van landeigenaren, wiens macht gebroken zou moeten worden door een revolutie, zoals in Frankrijk, of een proces van geleidelijke afbrokkeling, zoals in het negentiende-eeuwse Engeland – een proces dat aanzienlijk werd vergemakkelijkt door de gewelddadige politieke en constitutionele veranderingen die zich in de zeventiende eeuw hadden voorgedaan.

Ook gevallen waarbij zakenlieden de meerderheid in de regering vormen zijn maar uiterst zeldzaam, hoewel daar tegenover staat dat zakenlieden over het algemeen goed in de regering vertegenwoordigd zijn, evenals in andere componenten van het staatssysteem; dit is vooral in het moderne kapitalisme het geval.

Het directe aandeel van de zakenwereld in het staatssysteem is vaak sterk onderschat. Max Weber geloofde bijvoorbeeld dat het de industriëlen aan de nodige tijd en talenten ontbrak om een rol in het politieke leven te spelen; terwijl Schumpeter van de ‘industrieel en koopman’ zei, dat zij ‘beslist niets van de mystieke glans hebben die voor leiderschap noodzakelijk is. De effectenbeurs is een armzalig surrogaat voor de graal ... Een geniaal zakenman is buiten zijn kantoor vaak nauwelijks iets waard – noch in besloten kring, noch in een openbare meeting. En omdat hij dit beseft wil hij met rust gelaten worden, en bemoeit hij zich niet met de politiek.’

Raymond Aron heeft zich in La Lutte des Classes minder bloemrijk maar overigens even beslist uitgedrukt: zakenlieden ‘hebben noch Duitsland, noch Frankrijk, en zelfs Engeland niet geregeerd. Uiteraard hebben zij een belangrijke rol gespeeld bij het beheer van de productiemiddelen en het maatschappelijk leven. Het is echter kenmerkend dat zij in de meeste landen zelf geen politieke functies hebben willen bekleden.’

Zakenlieden hebben vaak de neiging zich negatief over ‘de politiek’ uit te laten, en zij leggen evenmin veel waardering aan de dag voor de politicus, de man die, zoals het in een canonieke frase heet, nog nooit met zakelijke verplichtingen te maken heeft gehad, en daarom ook nauwelijks met het werkelijke leven op de hoogte kan zijn – maar die zich toch wil bemoeien met het doen en laten van de praktische, nuchtere zakenman, die zijn verplichtingen wel steeds weer op tijd moet nakomen, en daarom weet wat er in de wereld te koop is. Dit houdt in dat zakenmensen, evenals ambtenaren, controversiële punten willen ‘depolitiseren’, en slechts op hun zakelijke merites willen beoordelen. Dit mag in theorie op neutralisering van politieke en ideologische overwegingen lijken, in werkelijkheid betekent dit dat ideologie en politiek op deze manier via een omweg weer worden binnengehaald.

In ieder geval betekent de opvatting dat zakenmensen zich persoonlijk verre van de politiek houden sterke onderschatting van hun streven naar directe politieke macht, en eveneens van de mate waarin zij dit streven weten te vervullen.

In de Verenigde Staten waren 60 % van alle ministers tussen 1889 en 1949 op een of andere wijze uit het bedrijfsleven afkomstig,[1] terwijl dit percentage in de Eisenhowerperiode (1953-1961) zeker niet lager lag.[2] In Engeland was tussen 1886 en 1950 één op de drie kabinetsleden uit de zakenwereld afkomstig, waaronder drie premiers: Bonar Law, Baldwin en Chamberlain. Ook in de conservatieve regeringen van 1951 tot 1964 was het bedrijfsleven niet slecht vertegenwoordigd. In andere hoog ontwikkelde kapitalistische staten is de inbreng van de zakenwereld evenmin te verwaarlozen, al liggen de percentages er over het algemeen lager dan in Engeland en Amerika.

De regering is echter allerminst het enige onderdeel van het staatssysteem waar de zakenwereld directe inspraak heeft. Zonder al te veel overdrijving zou men zelfs kunnen stellen dat de groeiende kolonisatie van de top van de administratieve hiërarchie door het bedrijfsleven een van de meest opvallende kenmerken van het moderne kapitalisme is.

Nergens heeft de overheidsinterventie een zo grote omvang en een zo ver uitgewerkte institutionele structuur aangenomen als in Frankrijk.[3] Het opstellen en het uitvoeren van de diverse Plans worden voor een groot, zo niet overweldigend groot deel toevertrouwd aan mensen die uit de zakenwereld, en met name uit de grootindustrie, afkomstig zijn. Zoals Schonfield in Modern Capitalism schrijft: ‘In sommige opzichten kan de ontwikkeling van de Franse planeconomie gezien worden als een teken van de toenemende verstandhouding tussen hoge ambtenaren en leidende figuren uit het bedrijfsleven. Politici en vertegenwoordigers van de vakbonden worden er nauwelijks bij betrokken.’

De zakenwereld neemt eveneens een overheersende plaats in in de financiële instellingen, de kredietinstanties, en de genationaliseerde sector.[4] De publieke sector wordt vaak beschouwd als een middel waardoor belangrijke aspecten van het economisch leven aan kapitalistische invloed en controle kunnen worden onttrokken. Maar nog afgezien van alle krachten die een onorthodox beheer van een ondergeschikte genationaliseerde sector in een kapitalistische maatschappij praktisch onmogelijk maken, is er nog het feit dat het bedrijfsleven in de bestuursorganen van deze sector een buitengewoon sterke plaats voor zichzelf heeft weten in te ruimen: dat wil zeggen, de diverse regeringen hebben, ongeacht hun politieke samenstelling, voornamelijk figuren uit het bedrijfsleven op de leidinggevende posities in de publieke sector benoemd.[5] Daarmee vergeleken zijn de vertegenwoordigers van de werknemers er maar heel bekaaid afgekomen – al moet er meteen aan worden toegevoegd dat een groter percentage ‘betrouwbare’ vakbondsleiders nauwelijks enig verschil zou maken voor de oriëntatie van deze genationaliseerde instellingen, die een integraal deel van het kapitalistisch systeem vormen.

De opvatting dat het bedrijfsleven niet direct in regering en ambtenarenapparaat (en in het parlement) is vertegenwoordigd is duidelijk in strijd met de werkelijkheid. De wederzijdse banden tussen staat en bedrijfsleven zijn zeer sterk, vooral wanneer de staat dichter bij het economisch leven wordt betrokken; wanneer de staat ‘intervenieert’ zullen er ook steeds zakenlieden gevonden worden die meer invloed op het wezen van deze interventie uitoefenen dan andere economische groepen.

Ik wil graag toegeven dat zakenmensen die een overheidsfunctie aanvaarden, zich niet als vertegenwoordigers van het bedrijfsleven, laat staan van hun bedrijfstak of hun firma, hoeven op te stellen. Maar zelfs wanneer figuren die via het bedrijfsleven in de regering of het ambtenarenapparaat terecht komen, hun uiterste best doen om ‘nationaal’ te denken, lijkt het toch onwaarschijnlijk dat zij een beleid zullen voorstaan dat tegen de belangen van het bedrijfsleven is gericht, omdat zij een dergelijk beleid bijna per definitie in strijd met het ‘nationaal belang’ zullen achten. Het is voor zakenmensen die in overheidsdienst gaan veel makkelijker om zich, als dat wordt vereist, als een soort ‘rite de passage’ van hun aandelenbezit te ontdoen, dan zich te bevrijden van hun visie op de maatschappij, en de plaats die het bedrijfsleven daarin inneemt.

Ondanks de belangrijke positie die het bedrijfsleven in het staatssysteem bekleedt, staat het buiten kijf dat zakenmensen in de staatselite als geheel nooit meer dan een betrekkelijk kleine minderheid hebben gevormd. In dit opzicht zijn de economische elites van de moderne kapitalistische maatschappijen, in tegenstelling tot de pre-industriële klasse van adellijke landeigenaren, geen werkelijk ‘regerende’ klasse. De grootgrondbezitters van vroeger slaagden er in enkele gevallen in de hele staatsmachinerie voor hun rekening te nemen; in zekere zin ‘waren’ zij de staat. De economische elites van het kapitalistische tijdperk hebben een dergelijke positie nooit weten te bereiken, en gezien het wezen van de kapitalistische maatschappij, was dit ook nauwelijks mogelijk.

De sociale samenstelling van de staatselite doet echter veel af aan de betekenis van de relatieve scheiding tussen bedrijfsleven en overheid. Zakenmensen behoren economisch en maatschappelijk gezien, tot de upper en middle class – dezelfde klassen waaruit de grote, zo niet overgrote meerderheid van de staatselite afkomstig is. Alle kapitalistische landen vertonen in dit opzicht zonder uitzondering hetzelfde patroon, niet alleen in de samenstelling van administratieve, militaire en rechterlijke elites, die niet worden gekozen, maar benoemd, maar ook in de samenstelling van regering en parlement, die door het algemeen kiesrecht wordt bepaald. Maatschappelijk gezien heeft het staatssysteem in al haar componenten een zeer uitgesproken upper en middle class-karakter behouden, met aan de ene kant een geleidelijk in betekenis afnemend aristocratisch element, en aan de andere kant een langzaam in betekenis toenemend arbeiders- en lower middle class-element. Het rekruteringsgebied is veel beperkter dan meestal wordt beweerd. Zoals Ralph Dahrendorf schrijft: ‘De “middle class” die op het ogenblik in de meeste landen van Europa het voornaamste rekruteringsterrein voor de machtselites vormt, bestaat vaak uit de bovenste 5 % van de beroepshiërarchie, gedefinieerd in termen van status, inkomen en invloed.’

Een van de belangrijkste oorzaken voor dit overwicht van de bourgeoisie bij de hoogste overheidsfuncties, is al genoemd bij de bespreking van de economische en sociale hiërarchieën buiten het staatssysteem: het feit dat kinderen uit upper en middle class-milieus een veel betere kans hebben om de voor een toppositie noodzakelijke opleiding te volgen. De ongelijke kansen op een hogere opleiding vinden hun weerslag ook bij de rekrutering voor overheidsfuncties, omdat een academische graad een conditio sine qua non is voor een carrière in overheidsdienst.

De belangrijkste introductie voor een toppositie op administratief gebied is in Frankrijk de Ecole Nationale d’Administration (ENA). Meynaud merkt echter op dat in 1962 56 van de 71 studenten die voor het toelatingsexamen van de ENA slaagden qua afkomst tot ‘het meest bevoorrechte deel van de bevolking’ behoorden; evenals 10 van de 21 kandidaten uit de civiele dienst. Niet één van de studenten die zich voor het examen hadden opgegeven kwam uit een arbeiders- of boerengezin. ‘Over het geheel genomen,’ tekent Meynaud hierbij aan, ‘is de maatschappelijke selectie voor topposities in de overheid nog steeds principieel ongelijk. Met andere woorden: ondanks de hervorming van 1945 heeft de “democratisering” zich nog niet erg ver doorgezet.’[6] Hetzelfde geldt voor het Franse officierenkorps en de Franse rechterlijke macht.[7]

Uiteraard is Frankrijk in dit opzicht niet het enige ‘ondemocratische’ land. Het gros van de Engelse topambtenaren komt eveneens uit de kleine maatschappelijke bovenlaag, meestal via een opleiding op een van de public schools en Oxbridge; ook de toplaag van het leger en de rechterlijke macht is voornamelijk uit upper en middle class-milieus afkomstig.[8]

In de Verenigde Staten is de situatie al niet veel anders, ook hier hebben de ongelijke kansen om een hogere opleiding te volgen, waarover in het vorige hoofdstuk werd gesproken, het rekruteringsterrein van de overheid aanzienlijk beperkt. Zoals D.R. Matthews in The Social Background of Political Decision-Makers (1954) schrijft: ‘De Amerikaanse politieke decision-makers zijn, voor zover de nodige gegevens voorhanden zijn, zonen van intellectuelen, ondernemers, managers en zelfstandige boeren.[9] Slechts een zeer kleine minderheid waren zonen van arbeiders, landarbeiders en pachters ... de politieke decision-makers blijken duidelijk uit een kleine groep gerekruteerd te worden.’

Mills schrijft over het Amerikaanse leger: ‘... over het algemeen zijn de hoge officieren uit leger en marine vaker uit de upper middle class afkomstig dan uit de klassen die werkelijk upper of lower zijn. Het percentage dat uit de arbeidersklasse voortkomt is maar uiterst gering.’[10]

Schmidhauser schrijft in de Midwest Journal of Political Science (1959): ‘... De hele Amerikaanse geschiedenis lang heeft de president zich bij zijn voordracht voor nieuw te benoemen rechters in het Supreme Court, laten leiden door een overweldigende voorkeur voor leden van de maatschappelijk bevoorrechte families ... In de eerste jaren kwamen opperrechters voor het grootste deel uit de klasse der aristocratische landeigenaren voort, later meestal uit de upper middle class, voornamelijk uit de categorie vrije beroepen.’

Edinger constateert in de Western Political Quarterly (1961) eenzelfde tendens in West-Duitsland: ‘... Terwijl op het ogenblik minder dan één procent van de West-Duitse bevolking een “von” in zijn familienaam heeft, is het aantal dragers van adellijke namen onder topambtenaren waarschijnlijk gestegen. Topambtenaren die opgeven dat zij uit arbeidersgezinnen stammen, schitteren op het ogenblik evenzeer door afwezigheid als vroeger.’

Ralph Dahrendorf merkt eveneens op: ‘... Ondanks het verbreken van de vroegere monopolies en de voortdurend afnemende betekenis van adellijke titels, zijn Duitse elitegroeperingen vanaf 1918 tot op heden, voortdurend voor een onevenredig groot deel gerekruteerd uit de hogere middenkaders van de commerciële en middenklasse, en uit de groepen die vroeger de eliteposities in handen hadden.’

In Zweden en Japan heerst ongeveer dezelfde situatie.[11]

De ongelijke kansen die kinderen uit verschillende sociale klassen op onderwijsgebied hebben, is een van de oorzaken voor dit patroon, maar niet de enige. Ook hier spelen connecties een belangrijke rol. Uiteraard komen de meest spectaculaire nepotistische en favoritistische uitwassen van het pre-industriële, aristocratische systeem in de huidige middle class-overheid niet voor: het terugdringen van de invloed die de adel in de overheid uitoefende, was zelfs een van de belangrijkste aspecten van stijgende macht van de bourgeoisie in staat en maatschappij. Ondanks dat is het lidmaatschap van een betrekkelijk kleine bovenlaag van de bevolking ook in onze tijd, waarin zoveel waarde aan diploma’s wordt gehecht, nog steeds een aanzienlijk voordeel, niet alleen omdat de hogere regionen van het ambtenarenapparaat er toegankelijker door worden, maar eveneens omdat eenmaal op dat niveau beland, de promotiekansen er sterk door stijgen. Leden van dezelfde klasse hebben gemeenschappelijke familie- en vriendschapsbanden, en een gemeenschappelijk waardepatroon, factoren die in dit geval de kansen op een succesvolle carrière niet onaanzienlijk verhogen. Bon en Burnier geven in Les Nouveaux Intellectuels een uitstekende samenvatting van deze kwestie, en hun beschrijving geldt uiteraard niet alleen voor Frankrijk: ‘Als een student van bescheiden komaf zijn universitaire studie met succes heeft kunnen afsluiten, het toelatingsexamen en – waarom niet? – het eindexamen van de ENA, waar de schifting “naar cultuur” misschien nog strenger is dan aan het begin, heeft gehaald, wil dat echter nog niet zeggen dat hij dan op hetzelfde niveau staat als de zoon van een rijke ondernemer of een hoge ambtenaar: kastegeest en persoonlijke familierelaties zullen bij promoties voortdurend in zijn nadeel blijven werken (op het hoogste niveau is men het minst zeker van een eventuele promotie).’

De beslissing over de selectie en promotie voor de hoogste overheidsfuncties ligt in verreweg de meeste gevallen in handen van mensen die of door afkomst of door maatschappelijk succes, tot de upper of middle class zullen behoren. Het lijkt dan ook niet onwaarschijnlijk dat hun specifieke opvattingen over hoe een hoge ambtenaar of officier zou moeten denken, spreken en reageren, in termen van het upper en middle class-ideaal zijn gesteld. Ongetwijfeld zullen de mensen die over promotie beschikken, met het oog op de eisen en behoeften van een ‘meritocratische’ tijd, voor een deel bewust trachten hun vooroordelen te overwinnen. Maar waarschijnlijk slagen zij daar het best in wanneer een uit de arbeidersklasse afkomstige sollicitant er blijk van geeft zich aan de aanvaarde denk- en gedragspatronen van de hogere klassen aan te willen en te kunnen passen. Een ‘ruwe diamant’ heeft op het ogenblik meer kans van slagen dan vroeger, maar vooral wanneer het er naar uitziet dat hij makkelijk te polijsten zal zijn.

Max Weber was van mening dat de ontwikkeling van de bureaucratie ertoe bijdroeg ‘een einde te maken aan klassenprivileges, zoals het zich toe-eigenen van de administratiemiddelen en het gezag, en het bekleden van functies als erebaan, of bijbaan op grond van persoonlijke rijkdom’. Weber houdt daarbij echter onvoldoende rekening met de mate waarin de bestaande voorrechten dit proces, weliswaar niet helemaal tot staan kunnen brengen, maar in ieder geval wel aanzienlijk kunnen indammen.

Het staat ongetwijfeld vast dat de maatschappelijke basis van de overheid breder is geworden, waardoor mensen die uit de arbeidersklasse of, vaker nog, uit de lower middle class afkomstig zijn, op eliteposten in het staatssysteem terecht zijn gekomen. Het is echter enigszins misleidend om in dit verband van ‘democratisering’ te spreken, het gaat hier eerder om een proces van ‘verburgerlijking’ van de bekwaamste en betrouwbaarste elementen uit de lagere klassen. Wanneer deze in de statushiërarchie stijgen, integreren zij zich in alle belangrijke opzichten in de klasse waartoe zij door hun positie, inkomen en status toegang hebben verkregen. Zoals al werd opgemerkt naar aanleiding van arbeiderskinderen die later in de economische elite worden opgenomen, tast een dergelijke rekrutering het klassenkarakter van het systeem niet aan. Bovendien geeft het voedsel aan het geloof dat kapitalistische maatschappijen worden gerund volgens het principe dat voor een talent alle wegen openliggen, waardoor de werkelijke feiten, die zoals wij hebben gezien enigszins anders luiden, kunnen worden verhuld.

Gezien de specifiek hiërarchische structuur van de heersende maatschappelijke orde, is het bijna onvermijdelijk dat mensen uit de lagere klassen, eenmaal in de top van het staatssysteem beland, deel gaan uitmaken van de klasse die er nog steeds de boventoon voert. En voor een doorbreking van deze vicieuze cirkel is meer nodig dan een enorme uitbreiding van de sociale mobiliteit tussen lagere en hogere klassen: de heersende maatschappelijke orde moet radicaal worden veranderd en de bestaande klassenhiërarchie moet volledig worden uitgewist.

Nog opvallender is de verbreding van de maatschappelijke basis in de instellingen van het staatssysteem, waarvan de bezetting direct of indirect, van verkiezingen afhankelijk is, zoals regering en parlement. Zo zijn er vele gevallen bekend van arbeiders en leden van de lower middle class die het in kapitalistische maatschappijen tot minister en zelfs tot premier of president hebben gebracht; en af en toe heeft zich zelfs een enorme hoeveelheid macht geconcentreerd in handen van geheel gedeclasseerde individuen, zoals bijvoorbeeld Hitler of Mussolini.

Later zal worden nagegaan welke betekenis dit voor het politieke systeem in moderne kapitalistische maatschappijen heeft. In dit stadium kan echter al geconstateerd worden dat nooit meer dan een minderheid van het totale aantal parlementsleden, ministers, etc. uit de lagere klassen afkomstig was, de meerderheid werd altijd gevormd door leden van de middle en upper class.

Hetzelfde geldt – zij het in iets minder uitgesproken mate – voor de vertegenwoordigende lichamen in de hoog ontwikkelde kapitalistische maatschappijen. De groei van de arbeiderspartijen (de Verenigde Staten natuurlijk uitgezonderd) heeft een groot aantal (zij het nog altijd een minderheid) parlementariërs voortgebracht, die niet alleen uit de arbeidersklasse afkomstig waren, maar tot aan hun verkiezing zelfs nog als arbeiders hun brood verdienden, of tenminste nauw bij het leven van de arbeidersklasse betrokken waren; ook de burgerlijke partijen hebben hun sociale basis in zekere mate verbreed. Desondanks zijn de burgerlijke partijen, die in de meeste parlementen over een meerderheid beschikken, qua sociale samenstelling voor het overgrote deel upper en middle class gebleven, met een niet onaanzienlijk percentage figuren die uit het bedrijfsleven afkomstig waren of daarmee sterke banden onderhielden. De nationale politiek (evenals trouwens de lokale politiek) is nog steeds een ‘activiteit’ waarin de lagere klassen een ondergeschikte rol spelen. Guttsman schrijft in zijn boek over de Engelse politieke elite: ‘... Wanneer wij de politieke hiërarchie van beneden naar boven afgaan, beginnende bij de kiezers, dan zien wij dat elk niveau – partijleden, partijactivisten, plaatselijke politieke leiders, parlementsleden, nationale leiders – qua sociale samenstelling steeds iets minder representatief is dan het vorige, en een iets groter percentage upper en middle class te zien geeft.’

Dit percentage is in feite niet ‘iets’, maar veel groter. Het bovenstaande geldt trouwens niet alleen voor Engeland, maar voor elk kapitalistisch land.

De feiten tonen duidelijk aan dat van alle commandoposten in de staat het grootste deel, en meestal verreweg het grootste deel, in handen is van een categorie die qua afkomst, opleiding en klassensituatie, uit de klasse der ondernemers en managers of uit die der vrije beroepen gerekruteerd is. Ook hier zijn de lagere klassen – uiteraard de grote meerderheid van de bevolking – er maar zeer slecht vanaf gekomen, en, het zij met nadruk gezegd, niet alleen in de componenten van het staatssysteem die van benoeming afhankelijk zijn, zoals het ambtenarenapparaat, het leger en de rechterlijke macht, maar eveneens in de instellingen die bloot staan, of bloot lijken te staan, aan de grillen van de kiezerswil en de ups en downs van de politieke concurrentiestrijd. Zelfs in onze tijd, waarin zoveel ophef wordt gemaakt over democratie, gelijkheid, sociale mobiliteit, klassenloosheid, etc., etc., luidt de fundamentele werkelijkheid in hoog ontwikkelde kapitalistische landen nog steeds dat de grote meerderheid van de bevolking geregeerd, vertegenwoordigd, bestuurd, berecht, en in oorlogstijd gecommandeerd wordt door mensen, die afkomstig zijn uit andere, in economisch en maatschappelijk opzicht bevoorrechte klassen, die een relatief gesloten geheel vormen.

_______________
[1] H.D. Lasswell, e.a., The Comparative Study of Elites, 1952.
[2] Zie Mills, The Power Elite.
[3] Aan het begrip ‘planning’ moet echter zelfs in Frankrijk niet al te veel positieve waarde worden gehecht, zie bijvoorbeeld J. Sheanan, die in Promotion and Control of Industry in Post-War France (1963), opmerkt: ‘In de jaren vijftig gebruikte de Franse planningstechniek een mild systeem van gedifferentieerde bevoorrechting om zich van medewerking te verzekeren; weigeringen om mee te werken werden echter niet direct bestraft.’ Verder beschrijft Sheanan de Franse ‘planners’ als ‘een groep intelligente en welmenende lieden, die de regering en het bedrijfsleven tracht te helpen bij het formuleren van alternatieven.’
[4] Zie voor Engeland: S. Wilson en T. Lupton, The Social Background and Connections of “Top Decision Makers”, in: The Manchester School of Economic and Social Studies (1959); Universities and Left Review, The Insiders, 1958; C. Jenkins, Power at the Top, 1959; en J. Hughes, Nationalised Industries in the Mixed Economies, 1960.
[5] Een typerend voorbeeld uit de laatste jaren is de benoeming door de regering Wilson van een vooraanstaand zakenman zonder enige banden met de Labourpartij, als hoofd van de genationaliseerde Steel Corporation.
[6] Zo schrijft H.J. Habbakuk over de situatie in het achttiende-eeuwse Engeland dat ‘de Engelse landeigenaren de regerende klasse van Engeland waren. Ministers waren meestal uit een van de belangrijkste families afkomstig, en hoewel de eigendomskwalificaties die bij de Act van 1711 vereist werden, makkelijk ontdoken konden worden, stonden de normale sociale en politieke processen er borg voor dat de meeste parlementsleden uit de kringen der grondbezitters voortkwamen. Het plaatselijk bestuur was niet in handen van een bureaucratisch apparaat, maar van een vrederechter, die eveneens meestal een landeigenaar was. De grondbelasting werd door dezelfde klasse geregeld, en zelfs in de departementen waar een staf beroepsambtenaren aanwezig was, werden de belangrijkste en hoogst aangeschreven functies vaak door de families van landeigenaren vervuld.’ (H.J. Habbakuk, England, in: A. Goodwin (ed.) The European Nobility in the 18th Century, 1953.) Daaraan kan nog worden toegevoegd dat de families van landeigenaren eveneens een overwegende plaats innamen in het leger, de marine en de kerk.
[7] A. Girard schrijft dat in de jaren 1952-1958 ongeveer 60 % van de 547 kandidaten die voor het toelatingsexamen van de ENA slaagden behoorden tot ‘de groepen die het minst talrijk zijn en de hoogste plaats op de maatschappelijke ladder innemen, ambtenaren van de rangen A1 en 2, kaderpersoneel, en ondernemers.’
[8] Zie bijvoorbeeld R. Girardet, La Grise Militaire Française 1945-1962 (1964). J.S. Ambler schrijft echter in The French Army in Politics 1945-1962: ‘Wat maatschappelijke afkomst betreft, was het zwaartepunt van het officierenkorps op het eind van de jaren vijftig waarschijnlijk tot de lower middle class gedaald, geheel volgens het patroon dat voor een periode waarin het militair prestige laag is, typerend is. De middle en upper class en, zij het in mindere mate, de adel, waren echter onder de hoogste officieren nog steeds goed vertegenwoordigd, al bereikten zij ook hier niet hun vroegere niveau.’
[9] Zie onder andere R.K. Kelsall, The Higher Civil Servants in Britain (1955), Wilson en Lupton, Top Decision Makers in: The Manchester School of Economics and Social Studies (1959), J. Harvey and K. Hood, The British State (1958), Glennerster en Pyke, The Public School, waarin zij schrijven dat in 1956 niet minder dan 76 % van de zittende rechters een Public School had bezocht.
[10] M. Janowitz schrijft in The Professional Soldier (1960), eveneens dat ‘Amerikaanse militaire leiders traditioneel uit de meer bevoorrechte lagen voortkomen’. Hij voegt daaraan toe: ‘Recente gegevens over hun maatschappelijke achtergrond wijzen er echter duidelijk op dat het percentage officieren dat uit een betrekkelijk bevoorrechte familie komt, terugloopt, waardoor het officierenkorps getransformeerd wordt in een qua maatschappelijke achtergrond heterogener geheel.’ Dit ‘heterogener geheel’ bestaat echter nog steeds uit mannen die afkomstig zijn uit de ‘klasse der managers, zakenlieden en de categorie vrije beroepen. Zonen van arbeiders en witteboordwerkers zijn ver in de minderheid.’
[11] ‘Het aantal zonen van arbeiders is in de politiek-bureaucratische toplaag van 10 % in 1949 gedaald tot 9 % in 1961, terwijl het percentage zonen van grote zakenlieden in dezelfde periode van 12 % tot 17 % steeg’ (Therborn, Power in the Kingdom of Sweden); zie voor Japan onder andere Abegglen en Mannari, Leaders of Modern Japan.