中文马克思主义文库 -> 参考图书·左翼文化 -> 〔美〕迈克尔·哈灵顿《另一个美国》（1962）
后记
编者按：下面两篇文章都是迈克尔·哈灵顿写的。《另一个美国》的早先几个版本，把这两篇文章都收在里头了。过去20年间，美国一直没有下定决心，去发起一场反对贫困的战争。文章给人们提供了历史的视野，去审视美国这段令人汗颜的历史。
20世纪70年代的贫困问题
20世纪70年代，穷人可能再次隐身。即使不发生那种悲剧，到1976年，当美国庆祝建国200周年的时候，还是会有好几千万美国人生活在贫困之中。
这个预言本不太可能应验。1964年，林登.B.约翰逊总统对贫困宣战，号召国人进行一场“无条件的战争”，消除贫困。国会批准了总统对贫困宣战的做法。在接下来的4年里，白宫不厌其烦地列举那些令人望而生畏的统计数据，说政府投入了数十亿美元，用于解决社会问题。20世纪60年代，是游行示威，富有战斗精神的年代，是学生和教会组织为消除贫困而无私奉献的年代，也是大众传媒纪实性地描述美国的家丑的年代。事实上，很多人都觉得政府的活动太疯狂了，以至于理查德·尼克松1968年竞选时，还承诺要放慢革新的步伐。既然如此，又怎么能说，20世纪70年代还会有贫困，穷人可能又一次远离社会的良心、从民众的意识中消失呢？
跟往常一样，政府在收集数据时颇费心机，以便向世人表明，前任总统盲目乐观，现任总统头脑冷静。食品，住房，教育，等等，在每一个关键领域，政府给穷人提供的，都只是他们迫切需要的帮助的一小部分。由于半数的穷人都是年轻人，而现在社会对人的技能要求高了，这对这些要走向社会的年轻人而言极为不利。除非采取有力的应对措施，这一代穷人的孩子将成为下一代穷人的父母。
这并不是说什么进步也没有。20世纪60年代公共政策的实施带来的繁荣，的确降低了失业率，也确实有人获得了实实在在的好处，虽然这种好处并不是很稳定。面向老人的医疗保健项目，有点像社会投资领域的量子跃迁，尽管通货膨胀使其效果部分失效了。
本书写于1961年，初版于1962年面市。那个时候穷的，今天照旧还是穷：黑人，西班牙裔，失业与半失业人员，经济落后地区的居民，老年人。在写作的时候，我还遗漏了一个群体，真是大错特错。现在我把这一群体加上：美国的印第安人，他们可能是最穷的。
虽然美国社会未能履行20世纪60年代所做出的承诺，可现在，它却开始为自己在反贫困方面所取得的、纸面上的巨大成就庆功了。于是乎，1969年8月，商务部宣布了一条好消息，9年间，贫困人口从3900万降至2500万。唯一的问题在于，这些数据在粉饰太平。这是一个信号，它表明，在20世纪70年代，美国可能回到艾森豪威尔年代的规矩，用各种报喜不报忧的国情报告自欺欺人。还有一个不祥之兆是，1969年夏，理查德·尼克松的国内政策首席顾问阿瑟·伯恩斯说，贫困只是知识分子用“人为的统计数据”造出来的“概念”。让穷人隐身的，正是这种残酷无情的思维。这种思维会再次显现。
20世纪70年代的穷人前景不妙。为了理解这一点，有必要仔细斟酌世人当前的乐观心态，看看这些乐观心态是怎么曲解社会形势的。与20世纪60年代相比，现在这样做要容易得多了，因为美国社会有一大令人啼笑皆非的特征，它在记录社会不公方面不遗余力。问题是批判地审视官方的数据，看看现实中的人到底是副什么模样，他们可能会遭遇什么不幸。只有这样，我们才能知道我们到底还要做多少。
在一个数据满天飞的社会里，许多人以为统计数据都是中性的、科学的，它们反映了客观世界的真实情况。事实上，数字本身取决于成问题的、带有政治色彩的假定。正是因为这样，在贫困问题依旧的时候，某些政府机构却可以准备为消除贫困而成功。
1964年，林登·约翰逊在国情咨文中对贫困宣战。当时，有关贫困的研究少之又少。大部分研究都是罗伯特·兰普曼做的。兰普曼是位富有献身精神的学者，他看穿了美国20世纪50年代普遍繁荣的神话。基于他的研究，总统经济顾问委员会在1964年说，家庭年收入低于3000美元，就是贫困。这种做法相当粗糙，因为它没有考虑到家庭人口的多少，也没有考虑家庭所在的区域。不过，它却能把饱受贫困之苦的那些群体识别出来。在这一点上，这种做法还是挺管用的。
此后几年，贫困的标准变得更精细了。为了能客观地界定贫困，社会保障署以农业部的经济食品计划作为基数。当时，许多福利机构都用基本生活费用计划来测算家庭的花销。经济食品计划提供的补助标准相当于基本生活费用计划的80%，旨在给受助者提供临时性的补助，让他们吃上饭。1964年，经济食品计划给每人每周补助4.6美元，或每顿饭22美分，当时的“贫困线”是3100美元。1967年，补助标准提高到每周4.9美元，一个四口之家若年收入低于3335美元，就算贫困家庭。1969年，当商务部宣布它的好消息时，贫困线一下子提高到了3553美元。
这些定义都是有关部门的公务员提出来的，其中有些公务员对消除贫困有很强的责任感。不过，即使政府1968年根据消费价格指数的上涨情况调高了贫困线，贫困线还是太低了。首先，有组织的社会群体，比如工会，中产阶级的专业技术人员，总是力争使自己的工资增幅高于通货膨胀率。因为人们认为，人们的绝对生活水平每年都应有所提高。然而，统计学家只知道根据物价上涨水平调高贫困线，这实际上相当于说，穷人就合该止步不前。其次，20世纪60年代后期，价格涨幅最大的是医疗服务。这在实际上抵消了加大医疗保健项目投入带来的好处，使一些人无法获得医疗救助。
对反贫困行动所取得的那些纸面上的成就，别高兴得太早。在高兴之前，最好先看看总统收人维持项目专门委员会1969年发表的一项报告。人们从报告中得知，劳动部的一项研究曾主张将官方的贫困线提高150%，从每人每天2.43美元提高到4.05美元。但更发人深省的是，委员会的报告称，1965至1966年间，虽然有36%的家庭摆脱了贫困，可却有34%的家庭掉进了贫困的泥潭。这说明，对于那些好不容易摆脱贫困的人来说，生活是多么不容易；它意味着，即使在经济繁荣时期，即使在反贫困“战争”时期，还是有数以百万计的人正在沦为另一个美国的穷人。
在官方的贫困定义中，还有一个乐观的假定。经济食品计划被社会保障署当做基数，他们假定，该基数乘以2，就能满足穷人的其他所有需要。人口统计局的赫尔曼·米勒已经指出，人们在1955年就发现食品支出和收人密切相关。因此，为了跟上经济社会变迁的脚步，计算家庭其他支出时，应当用食品支出乘以3，而不是乘以2。米勒认为，政府用50年代艾森豪威尔当政时的那些假定，少算了1200万穷人。
诚实厚道、对穷人甚至有怜悯之心的专家就这样忽视了1200万同胞的困苦，这样说似乎有点极端。不过，还是请大家看看1960年人口统计吧，那次统计少算了不少人，可是出了名的。近600万美国人，大部分是生活在北方城市中的黑人成年人，统计时没有把他们算在内。他们生活在社会的边缘，没有固定的住所，没有通讯地址，没有电话号码，没有正式的工作。统计时，他们甚至连充数的资格都没有。同样，贫困的程度也被大大低估了，不过，不同的是，政府这次却把这一错误公之于众。
当官员们对反贫困的形势盲目乐观的时候，遭罪的不只是穷人。诚然，穷人没有尊严可言，警察、家庭、学校等机构，对穷人都另眼相看。不过，当穷人被忽视的时候，数以百万计并不穷困的人，也会被忽视。自相矛盾的是，1968年，白人工人因为讨厌政府为黑人和穷人做得“太多”了而支持乔治·华莱士，但是，如果这些福利项目真的被砍掉的话，这些人也会跟着吃亏。
1967年，美国约有1200万贫困边缘人群，总统经济顾问委员会称这些人“近乎贫穷”（收入介于3335美元~4345美元之间的四口之家）。如果这些数据也像贫困人口那样被低估的话，那么，美国有1600万人，会因为一场病、一次事故或一次经济衰退而陷入贫困。如果70年代的美国社会不再为消除贫困而付出那么大的努力的话，贫困边缘群体失去的几乎会与穷人失去的一样多。现在看来，这种可能性还是蛮大的。
还有一个群体，他们的人数还要多。可他们却不知道，自己的命运与另一个美国的命运休戚相关。1966年底，与70年代高通货膨胀的情形相比，当时的经济状况还算可以。据劳动统计署测算，一个城市四口之家要9191美元，才能过上“中等生活水平”，也就是说，可以买一辆开了2年的二手车，每4年能买套新衣服。多数美国人都达不到那个水平。为了能住上房子、填饱肚皮、让孩子上学，他们不得不省吃俭用。提高底薪工人的最低工资，往往会让那些参加了工会组织的、收入更高的工人得到更多的好处，因此，拒绝帮助那些可怜的穷人，势必形成一种忽视多数人的需要的社会政治氛围。
因此，20世纪70年代的穷人的数量会比官方公布的数字多得多。现在的发展势头不妙，要看出这一点，最简单的办法是看看二三十年来政府在住房领域的所作所为，看看政府的承诺是怎么落空的。看过之后，你就会明白，70年代极有可能也是失败的10年。
1949年，政府承诺，要让每一个美国公民都能住上体面的房子。在参议员罗伯特.A.塔夫特这名保守的共和党人的领导下，国会承认，私人住房市场并不能满足穷人的需要。他们承诺，在1955年年底前，建造81万套廉价房。然而在1970年，20年过去了，该目标还是没有实现。不过，问题不在于哪些事政府没有做，而在于政府做了些什么。因为，政府虽然给1000多万在郊区建房的富人家庭提供了低息贷款和种种税费减免，而在实际上却让穷人无房可住。保罗·道格拉斯担纲的总统城市问题委员会1969年1月在报告中说，“城市改造，道路建设，为建设公共住房搞拆迁，强制执法，以及政府搞的其他项目，毁掉的贫民住房要比给穷人新建的房子多”。
于是，国会1968年通过了一部法律。该法庄严承诺，美国将在20世纪70年代让每个美国公民都住上体面的房子。但不到一年，政府就发现兑现这一丢人的承诺不太现实。10年内新建2600万套住房（其中600万套廉价房），要求加快给穷人建房的速度，将现在速度提高20倍。正如住房和城市发展部部长乔治·罗姆尼1969年坦言，政府能够建的房子很可能只有1600万套，比目标规定的少1000万套。
这意味着，在70年代，美国各大城市的中心区将进一步凋敝，令三分之一的美国人遭罪的住房贫困将进一步加重，鬼镇将在大都市中涌现。
城市的贫困是如此严重，以至于贫民窟也不像以前那样有利可图了。结果，房地产研究联合体1969年对《华尔街杂志》说，光1969年废弃的建筑，就有1万至1.5万栋。比如，密苏里州的圣路易斯有片居民区，因为我爷爷住在那儿，我小时候就对那儿很熟。当时，那里都是三层的大房子，草坪很大，院子很宽敞，住的都是白人中产阶级。25年后，当我回到那熟悉的街道时，就仿佛到了战场。房子支离破碎，有的房子还被人用木板堵起来了，没人住了。那个街区确实是奄奄一息了。
许多美国人可能会乘车路过那片街区，看到此情此景，他们可能会想，穷人不会打理房产，如果有人犯糊涂给他们一套像样的房子，他们也会把房子糟蹋得不成样子。事实恰恰相反。那片街区，还有美国大城市中成百上千个类似的街区，都是20多年来政府未能兑现其承诺的结果，是企业外迁、通货膨胀等宏观经济趋势的产物。这些宏观经济趋势把穷人孤立起来了，把他们锁进了白人中产阶级给他们留下的破房子里，而白人中产阶级则利用联邦政府发的补贴去郊区住了。
1976年7月4日，美国庆祝建国20周年时，城市里可能会有更多的鬼镇。
但政府的统计数据并没有说明20世纪60年代的社会情绪是个什么状况。当时，政府让人们希望大增，而现实又让人们的希望破灭。也许，一些个人的经历能够说明这一点。
1964年1月，林登·约翰逊宣布对贫困开战。肯尼迪总统在世时，这场战争就已经在政府内部打响了，只不过是没有机会公开宣扬而已。同年2月，约翰逊总统提名萨金特·史里夫负责此事。我去了华盛顿，跟史里夫共进午餐。当时有个工作组，每天紧张工作16~18小时，试图给反贫困战争的基本概念作出界定。我是工作组的成员，在那儿待了半个月。
重要的不单是总统准备投入资金进行反贫困战争。比这更重要的，是白宫能够动用巨大的道义和政治力量用来从事这项事业。在华盛顿，人们激情澎湃，兴奋不已。我在华盛顿的朋友跟我打电话说，只要能参加这项工作，他们可以少拿工资、降低级别。14天过后，弗兰克·曼基维茨，保罗·雅科布和我起草了一份给史里夫的备忘录。备忘录说，如果要消除贫困的话，需要有比罗斯福新政还要大胆的创举。史里夫在白宫作第一次工作汇报时，提到了我们的一部分分析结果。他跟我们说，约翰逊总统并没有被我们对贫困问题的激进定义吓倒。
几周之后，加州大学伯克利分校的学生集会了。当我谈到约翰逊总统的反贫困项目时，很多学生热血沸腾。同样是这些年轻人，在短短两三年内，与约翰逊总统势不两立，并于1968年逼他下台。他们之所以对政府不再抱幻想，恰恰是因为他们相信了政府在1964年所作出的承诺。
1964年，在总统竞选期间，洛杉矶的卡车司机联盟搞了次罢工罢工的领导者深知，罢工和批准集体合同的投票会引来大量人群围观，于是采取了异乎寻常的步骤，在说正事前对工人搞了次思想教育。在一间挤满了人的大厅里，我跟白人员工说，他们应该同黑人和穷人联合起来，创造一个充分就业的经济环境，这符合他们的经济利益。人们对此深表认同。
那时，经济机会法规定的社区行动条款也产生了积极的影响。正如丹尼尔·帕特里克·莫伊尼翰所言，对于让穷人“在可能的情况下最大限度地参与到”反贫困中去这一条款，理解相当混乱；市长们希望得到更多的任免权，希望让穷人“安分守己”；社会学家和心理学家则把这当做检验理论的好机会。不过，在民主参与这一问题上，该法刚一颁布，政府就开始打退堂鼓了。另一个美国的活跃分子抓住了这个时机。
1965年3月，加利福尼亚州的奥克斯纳德市举行了示威游行。走在队伍前头的是一个墨西哥人的街头乐队，有个男子骑着马。游行队伍在墨西哥裔美国人居住的城区穿行。赛萨·查韦斯把菲律宾人、英裔美国人、墨西哥裔美国人等移民农场工人组织起来了，这次游行示威是他组织劳工运动的前奏。查韦斯得到了工会组织的坚定支持，得到了学生和宗教人士的帮助，他让尝尽苦头的男男女女看到了希望。二三十年来，这还是头一次。
奥克斯纳德的农场工人是新式造反派。就在同一个月，在阿拉巴马州的蒙特哥马利市也举行了游行示威。那次示威标志着黑人的抗争达到了顶峰。在马丁·路德·金的带领下，游行队伍从塞尔马来到蒙特哥马利。成千上万从美国各地赶来的人，加入了游行队伍。我们向首都进军，穿过黑人贫民窟。坐在摇摇欲坠的阳台上的人看到这种众志成城的场景，个个都惊呆了。他们有的加入了游行队伍，有的用怀疑的眼光观望着，有的声泪俱下。黑人，以及工会运动分子、牧师、拉比、修女、自由派人士和激进分子等这些黑人的盟友，赢得了1965年投票权法。
我们站在国会大厦前，到处都飘着我们的旗帜。人群齐声高唱“星条旗”，国歌突然变成了表达人们心中期盼的赞美诗，人们希望美国能成为一个万众一心的美国。如果这些力量坚持团结，他们将代表多数选民。然而，他们并没有坚持团结。就在人们欢庆胜利的时候，约翰逊总统正准备将越战升级。反贫困项目在继续，反贫困的口号照样喊得很响亮。然而，华盛顿的道义和政治能量，还有数百亿美元的资金，都没有投向国内的正义战争，而是投入了东南亚那场错误的战争。
黑人贫民对此充满怨恨，他们的幻想破灭了。他们中的激进分子转而与整个体制作对。学生中的少数理想主义者无可奈何，他们变得很尖刻，不愿跟政府妥协；多数学生1968年加入了罗伯特·肯尼迪和尤根尼·麦卡锡发起的运动，迫使约翰逊退出总统竞选。工会运动分子坚持了他们反贫困的承诺，他们在立法方面所付出的努力比其他任何群体都要大，可他们也支持约翰逊的战争政策。因此，随着越南战争日浙主导美国人的生活，那些曾在蒙特哥马利肩并肩作战的力量，开始互相攻击了。
最后，就是1968年的葬礼。
在穷苦人运动组织的一次为美国人争取经济权利法案的集会上，马丁·路德·金死了。在下葬前一天，那些曾在蒙特哥马利集会的群体——黑人，工会运动分子，中产阶级的自由派人士和激进分子，教会人士——来到了孟菲斯。环卫人员为争取工会承认而举行了罢工，金是在跟他们一道努力时被谋杀的。以死者的名义，我们的队伍穿过一座几乎完全废弃的市中心区。那天，孟菲斯人都呆在家里，市中心唯一听到的声音就是脚步声。街道两旁是联邦政府派来的警卫人员，他们在那儿保护我们的宪法权利。
具有讽刺意味的是，美国最伟大的主张非暴力的发言人的死，在美国各地引发了骚乱，导致局势紧张。当时的斗争已经变得多么残酷。
1968年6月，罗伯特·肯尼迪被杀。在另一个美国的穷人看来，这就是他们的命，与他们心连心、为他们争取权益的领导人，都离他们而去了。我支持肯尼迪，因为我相信，他是既能跟白人工会分子又能跟穷人谈，既能跟白人又能跟黑人同时沟通的不二人选。在初选时，加利福尼亚的一次集会对我来说就是希望的象征：学生非暴力协调委员会起初是主张非暴力的，我跟塞萨·查韦斯和主席约翰·路易斯还在他们的集会上发过言。然而，6月的暗杀终结了运动的梦想，而这场运动本可以让黑人、西班牙裔美国人、工会分子、中产阶级的理想主义者等联合起来的。
在我看来，运送灵柩的火车带走了死去的参议员的遗体，也带走了10年来人们最美好的愿望。它穿过了另一个美国，因为富人住的离铁道很远，而穷人就住在铁道旁。数以万计的人站在路边，有的唱歌，有的致敬，有的只是默默地伫立在那里，悼念为他们讲话的人，也悼念自己心中的那些期盼。自罗斯福新政以来，20世纪60年代是推行社会变迁的绝佳时机，就这样被越战的悲剧葬送了。这种幻灭的遗产，以及人们对这些悲剧性的死亡的记忆，将影响20世纪70年代。
在这些许诺落空之后，理查德·尼克松当选美国总统。他告诉美国人，联邦政府想做的事太多了，他将把举办社会项目的权力下放，降低政府的目标。他的分析看似有道理，实际上却是错误的、危险的。这对于20世纪70年代的美国穷人而言可不是什么好兆头。
林登·约翰逊总统当政时，政府的确夸夸其谈，仿佛政府真的干了番了不起的大事。1968年，许多白人工人搬了约翰逊的局，他们投了乔治·华莱士的票（除南方外，他们最终把票投给了胡伯特·哈姆福雷），其中一个原因是他们误以为联邦政府给穷人特别是贫穷的黑人做了不少事。他们不理解什么叫口惠而实不至，不理解贫民区的生活实际上没什么变化，还是老样子。尼克松说约翰逊光说大话，就此而言，他说的没错。不过，尼克松认为联邦政府做事太多，必须缩减联邦政府的行动，将这些事务转交州政府负责。这就大错特错了。
很多人以为穷人得到了政府特别的关照。要揭穿这种神话，只需看看官方的一些统计数据。市民骚乱全国委员会（“骚乱”委员会）1968年报告说，在底特律、新港和纽沃克等暴力活动最猖獗的城市，重大社会项目的平均覆盖率仅为33%。换句话说，美国多数穷人都没有社会福利。而且，委员会还向人们表明，全国福利待遇的平均水平“仅够满足一半的需要”，甚至只能满足四分之一的需要。1969年1月，一个特别委员会向约翰逊总统汇报说，国内社会项目的资金缺口达60亿美元。如果再按照各种委员会的建议适当扩大社会项目的规模，到1972年时，还需再追加投入400亿美元。
统计数据已经说得很明白了：即使按政府自己的标准，根据最保守的估计，资金缺口也达到了数十亿美元。少数有幸能拿到政府发的救济金的人，也只能满足其四分之一至二分之一的紧迫需要。再有，穷人在世人眼中的形象，也让穷人很受伤。许多美国人认为，领取福利的人给工薪阶层带来了沉重的负担。不过，正如理查德·蒂特姆斯所指出的那样，实际的情形是，政府和经济给许多穷人带来了种种羞辱，而他们却没有得到足够的补偿。
最明显的例子是近年来被迫进城谋生的农村贫民。联邦政府数十亿美元的补贴都发给了富人，发给了大农场主——其中有数十万美元发给了参议员詹姆士.O.伊斯特兰德这位公正无私的种植园主，他坐在参议院农业委员会的位子上，帮着别人決定自己的报酬。富人拿到了这些奢侈的的福利补贴，就可以搞机械化生产，可以通过减少耕地面积而获利。于是，农业生产率像工业生产率一样提高了两倍，数百万农村贫民就这样变成了剩余劳动力。
1950至1966年间，联邦政府发放的资金迫使550万黑人农场工人去了城市。他们来自黑人教育水平不高的地区，到了城里，他们得面对一个令人茫然不知所措的复杂的城市环境，在一个分工高度精细的劳动力市场上与别人竞争。哈罗德·弗莱明说过，他们身上“背负的社会赤字之大，是前所未闻的。现在，普通的纳税人往往把这些人看做一种负担，然而，问题的真正根源是政府给农村富人发放数以十亿计的农业补贴，这种政策让农村穷人离开了土地。换言之，大部分福利救助对象是政府行动和技术进步的受害者。他们有权获得补偿，不是因为他们可怜，而是因为这是他们的正当权利。可他们得到的补偿，只是他们应得的补偿的零头。”
简言之，问题不是联邦政府做的太多了，而是错事做的太多了。1969年尼克松总统给国会提交的福利报告，主旨是“联邦政府近三分之一个世纪的集权造成了一个官僚化的怪物，它臃肿笨拙，不理会民众的需要，也没什么效果。”事实并不是这样的。再有，尼克松的主要福利方案是给贫困家庭提供最低收入保障。这与他的分析是相矛盾的，因为他建议把福利待遇联邦化。密西西比州的贫困家庭平均每月可领取39.35美元，而纽约州的救济水平却高得多，对此，尼克松总统很是不安。这本身没有啥好说的，可他因此想动用联邦政府的权力，迫使密西西比州别再用这种不人道的方式滥用州权。这就很难说是把权力下放了。
因此，决定70年代初的政策走向的总统，他的贫困理论是肤浅的、自相矛盾的。他将面临的一些问题，可能会比约翰逊总统面临的问题还要严重。
有一个事实特别令人不安，那就是近一半的穷人都是年轻人。这些年轻人1975年就将涌入劳动力市场。劳动部预计，在找工作的人中，16~19岁这个年龄段的人将比1965年高出25%，而黑人青年将高出50%。这种情况，将发生在一个蓝领职位以每年15%的速度开放的时候。换言之，穷人的孩子长大成人后，很有可能成为下一代穷人的父母。如果真是这样的话，那么，美国将在历史上头一次出现这种情况：父母是底层阶级，子女也是底层阶级。
这些危险的趋势之所以没有在20世纪60年代爆发，有两个原因，一个是越战，一个是通货膨胀。越战在部队中创造了70万个新的“就业机会”，在国防工业中创造了100万个职位。由于80%的新兵都有高中学历，因此军方并没有真正吸纳穷人，而是让他们退出了劳动力市场的竞争。还有就是1965年后的通货膨胀。由于人们乐观地假定1966年能取得越战的胜利，联邦政府犯下了“错误”，多花了100亿美元——劳动力市场变得益发求大于供。
然而，越战结束后，有什么大家都接受的办法来替代战争和通货膨胀，创造就业机会？此问题的答案，不可能在主张无为而治的总统那里找到，而可以从激进的新项目中找到。
时不时地，尼克松总统也会在言语中吐吐苦水，说说一些令他头疼的难题。1969年夏，在提交给国会的人口形势报告中，尼克松抨击城市发展政策全国委员会提出的包罗万象的政策方案不够大胆。该委员会的成员包括民主党人哈勒·鲍格斯、约翰·斯巴克曼，甚至还有跟水门事件有牵连的共和党人约翰·托尔。委员会建议政府建设10座新城、10个新镇，每座城市100万人口，每个镇10万居民。尼克松说，到2000年，美国将新增1亿人口，其中四分之三将住在城镇。不过，尼克松在谈到委员会的提议时说道：“即使实施了这些大胆的计划，也只能容纳2000万人口，仅仅占新增的1亿人口的五分之一。”
尼克松说的没错，除非采取激进的政策，住房问题将变得越来越严重。由于尼克松自己当政时就削减了模范城市的建设费用，他做的甚至还不如约翰逊总统多，因此，当尼克松坚持说美国的住房问题很严重的时候，实际上等于说，1949年的住房法案失败的影响将一直持续到2000年。1968年总统竞选时，尼克松谈到此问题时说，他会让私营企业有利可图，让他们去建房。不过，因为走得不够远而遭到他批评的城市发展政策全国委员会却发现，由私营企业去搞新城镇建设，成功的例子很“罕见”。因为这些冒险需要大量的社会资本投入，而私营企业对于社会资本却无能为力。
简言之，在20世纪70年代即将到来的时候，种种迹象表明，住房贫困将变得更为严重，而穷人的子女也将长大成人、为人父母，他们没有体面的工作，这将使得另一个美国的穷人数量增多。当然，这种悲剧并非命中注定；相反，政治选择将决定最终的结果。尽管尼克松政府并没有理解问题的所在，我们还是要简要概括一下我们要做哪些事。
首先要有规划。应当设立一个对总统负责的未来办，国会也该成立一个负责未来规划的两院联席委员会。该委员会负责听取、讨论、采纳或修正白宫提交的年度报告（我在《走向民主左派》一书中提出了此设想）。
美国人可能会觉得这项提议很荒唐，然而却有迹象表明，温和派，甚至还有保守派，都开始觉得该建议有道理了。在提交给国会的人口形势报告中，尼克松在谈到美国将在30几年内新增1亿人口这一前景时问道：“我们的城市做好迎接大量人口涌入的准备了吗？乱糟糟的城市发展史表明，他们没有做好准备，人口剧增将使许多问题雪上加霜。”接着，他谈到了问题的关键：“目前最危险的因素，也许是很少有人从整个社会的角度考虑这些问题。”
确实如此。在郊区建房的人，汽车制造厂，卡车运输公司，都拿着联邦政府的巨额补贴，可他们却不会考虑什么污染问题，不会想到市中心孤零零的贫民窟，不会想到农村的凋敝。现在，不单是为了消除贫困，更是为了使美国人的生活质量不下降，我们必须立足长远，看看哪些项目应当放到更优先的地位，并用比对待新药更审慎的态度来对待新技术的“副作用”。德怀特，艾森豪威尔总统在去世前一年，曾督促美国加快种族和解、社会融合、有新就业岗位的新城市的建设。尼克松总统表面上也赞同此建议。不过，要完成此项任务，需要有极其复杂的规划，而这是不可能靠亚当·斯密那只看不见的手就能做好的。
其次，需要投入数以十亿美元计的资金，搞社会建设。
尼克松总统像他的前任约翰逊总统一样，希望靠私营企业解决所有这些危机。尼克松的这种哲学，起初被称为“黑色资本主义”。他上台后，命令将这一概念扩展到所有贫困少数民族。然而，生活中无情的经济事实却是，贫民窟的生活成本是郊区的两倍，贫民窟车堵得更厉害，贫民窟的劳动力更缺乏训练。也就是说，美国强加穷人身上的所有不幸，使得这些居民区对于大企业而言无利可图。当然，少数民族的企业能够为本地区的发展做出贡献，并因此应得到政府的慷慨资助，但就绝大多数人而言，少数民族企业并不能给他们带来真正的希望。
不过，在20世纪60年代即将结束的时候，有一个领域看来公共部门和私营部门是可以携手合作的：就业。全国商业联合会在联邦政府的大力支持下，正努力帮助饱受贫困折磨的少数民族工人找到一份好工作，很多报道也说了他们取得的成就。然而，《华尔街杂志》的一篇文章对此却并不怎么乐观。阿兰·奥腾写到，企业之所以雇用这些少数民族工人，主要原因是劳动力市场求大于供，一旦失业率上升（鉴于尼克松的反通胀政策，这是不可避免的），这些人立马就会失业。然而，当汽车工人工会建议福特公司允许上了年纪的工人自愿解雇，以便让新员工能继续就业时，福特公司拒绝了此项提议。原因很简单；解雇一名老职工的失业补偿金要高于解雇一名新员工的补偿金。1970年冬天，汽车工业开始裁员，被解雇的正是这些当初就业时被大肆宣扬的职工。利润的计算要强于社会良心。
因此，只有在有大量社会投资的情况下，才可能为新增的1亿美国人建造新城，也才可能为每个美国人提供体面的工作。70年代初，美国的国民生产总值将超过1万亿美元。《财富》上有篇文章分析了这一趋势，该文认为，届时将会出现财政“红利”——随着国民生产总值的上升，即使税负不变，政府的收入也会水涨船高。1974年将达到380亿美元，1980年达到800亿美元。在这种情况下，问题不是去寻找资源，而是用民主的方式、创造性地使用这些资源。要做到这一点，美国应当制定马丁·路德·金在他生命的最后时刻所倡导的经济权利法案：每个美国公民都有权获得体面的工作或足够的收入。
尼克松总统在1969年的福利报告中，抨击了现行的由各州管理的福利体制，说那种体制使得各州的福利水平参差不齐。然而，他提出的积极的方案，却督促国会放权，将更多的权力交给此前滥用过手中权力的地方管理人员。他还提议设立一个联邦最低收入保障项目，该项目保障的收入水平低于贫困线。根据尼克松提出的方案，联邦政府将提供资金，使家庭每年能领取1600美元的救济金（另外还有900美元的食品券）。现在低于此标准的20个州，只需承担现有福利开支的一半，其余部分由联邦政府承担。
美国要做的，不是搞这种制度化的、低于贫困线的联邦最低收入保障制度，而应该采纳这一原则，即每个美国公民都有权获得体面的收入。即将卸任的林登·约翰逊总统的班子估计了负所得税这种社会投资的成本——每年要花150~200亿美元。鉴于《财富》预测1980年800亿的财政红利，这笔钱政府完全负担得起。
当然这样的一个项目应该使人们有工作动机。美国对于福利救助对象的收入实行的是100%税率，工资收入增加多少，待遇就减少多少，应该改变这种做法。当个人的工资收入提高时，应该允许他保留一定的收入，只是保留的比例随着他收入的增长而逐渐降低。不过这也意味着，必须大幅度增加体面的工作岗位。在纽约市，未成年子女救助的标准接近最低工资水平，妇女就没有任何找工作的动力，她们因而也没有工作。因此，一份有保障的收入，再加上工作动机，将是对充分就业的真正承诺。
这就是收入保障的理念与工作权相挂钩的地方。早在1944年总统竞选时，富兰克林·罗斯福总统就提出，如果私营经济不能给人们提供工作，公共经济就必须给人们提供工作。对这项建议，我们犹犹豫豫了二三十年，真是不可原谅。如果我们最终采纳了这项建议，这将意味着我们可以将失业及半失业人员闲置的巨大人力资源利用起来，建设一个全新的、生机勃勃的环境。如果1949年及1968年的住房法的承诺都兑现了的话，将会出现劳动力短缺，而美国人也将发现，美国需要穷人，需要近乎贫困的人。这个项目不会导致通胀，因为这些工人将为自己的工资创造宝贵的商品和服务。
因此，20世纪70年代需要有计划的、长期的社会投资，以便为每个公民提供像样的住房，让所有美国人都能有足以维持生活的收入或是有份好工作。然而，在70年代开始的时候，美国人，包括总统在内，都对美国神话信以为真，这种神话甚至让我们没有实事求是地界定问题本身。他们以为我们做的太多了，而实际上我们做的却少之又少。御用文人和官方统计人员甚至在宣扬反贫困的纸面胜利，他们让美国穷人公众的视线中消失了。
因此，人们有理由对前景感到悲观。不过，如果要扭转这些危险的趋势，那么，美国人就应当理解一个命题：终结另一个美国的贫困，符合全社会的利益。
威胁整个国家的社会经济趋势，让穷人饱受其苦。没有计划的、乱糟糟的城市化，让穷人深受其害，可数以百万计的富人也同样未能幸免。穷人最早尝到了技术进步的苦头，技术进步毁掉了靠体力吃饭的岗位，而前几代人正是靠自己的体力得以摆脱贫困。然而，就像目前学生的激进运动所表明的那样，对于社会中占据有利地位的大多数人来说，工作的性质也成问题了。换句话说，如果城市无计划地延伸，而技术又用一种漫不经心的方式革了土地的命，污染了人类生存的基础（比如空气、水），最受罪的是穷人，可全美国都将体会到衰微的滋味。
不论是在道义上还是在正义层面，每个美国公民都应当致力于根除另一个美国的贫困，因为在世界上如此富有的一个国度中，出现这样本可以避免的苦难是不能容忍的。除此之外，如果我们能解决另一个美国的贫困问题，我们就会懂得该如何解決全体美国人的种种问题。
贫困与20世纪80年代
1984年1月，将是美国宣布对贫困开展一场“无条件的战争”20周年。当那一天到来的时候，美国的贫困很有可能还是像约翰逊总统宣战时那样具有韧性。事实上，如果20世纪80年代的穷人多于60年代，也并非不可想象。可以确定的是，即使在最好的条件下，贫困将依然是美国的一大难题。
由此，对过去20年的简短回顾（本书是1962年出版的）并不只是为了做历史研究。相反，理解过去是为了能把握未来。因为向贫困开战以来的岁月表明，在世界上最富有的社会里，贫困，甚至饥饿，根源于我们的结构、我们的制度、我们做事的常规方式。因此，如果要实现约翰逊总统1964年宣扬的理想，让贫困从美国国土上消失，那么，我们就要采取比约翰逊想象的政策更激进的社会经济政策。
这是否意味着，从60年代初到现在，我们一事无成呢？根本不是这样。我们将看到，我们取得了实实在在的成就，特别是在1963~1969年间，其中的有些成就一直保持着，比如说65岁以上老人的贫困的缓解，尽管现在老年贫困有倒退的趋势。因此，我并不想说，我们完全失败了，因为这不符合实际情况。不过，我想说，我们低估了我们自己认定的挑战。如果我们将这一问题重新放到美国的紧要日程上——我想我们会的，虽然可能需要等一段时间——那么，关键就是我们要理解这一点，不然的话，我们，特别是穷人，就注定会再次经历“充满希望——大失所望”的循环。
过去20年是未来10年的起点。对过去20年的综述，将围绕三个主题展开。首先，我将分析贫困与美国经济及美国的政治运动之间的关系。其次，我会仔细考察贫困的定义。最近有人认为，我们高估了而不是低估了贫困问题。我们将从这个角度审视贫困的定义。最后，我们将简要回顾一下过去的项目，并展望一下未来可能切实消除美国贫困的政策措施，
在讨论这些议题的时候，有必要引用统计数据，引用其他一些经济社会分析的简要结论。之所以必须这样做，主要是因为有许多人指责我们说，我们这些人在谈论贫困的罪恶时热血沸腾，却不动脑子。事实上，有些人甚至指责我们说，我们在煽情，让人们误以为美国有大量穷人，把本应用于有效项目的资源挪作他用，而这些项目本可以消除美国小规模的贫困问题。在某种意义上，我们这些穷人的困苦视为美国社会的最大挑战的人，必须用“专业的”、不带感情色彩的方式，证明我们的观点。
尽管我用了各种统计数据，我还是建议读者去美国的随便任何一个大城市走走，或者开车到农村转转。睁大双眼，不是看“数据”，而是看被迫在无法容忍的条件下生活的男女老少一张张苍白消瘦、绝望的脸。那种生存体认是一场新的反贫困战争的开端——也许这一次，贫困会落荒而逃。
首先，过去20年的经历表明，美国的贫困是一种动态现象，而不是一种静止的状况。另一个美国的穷人的命运在很大程度上取决于急转突变的经济走势及政治生活的趋势。
在20世纪60年代这个美国历史上最长的繁荣时期，人们重新发现了贫困。具有讽刺意味的是，正是这种相对富裕——应该特别强调“相对”这一词，因为多数美国人总是难以实现自己的目标——让我们重新看到了贫困。我们的理由是，反贫困战争不会要求任何人作出牺牲。经济繁荣和衰败周期这种在肯尼迪-约翰逊时期教的新经济学，已经很完美了。政府已经学会了如何“调节”经济，只要对财政政策（美国预算）和货币政策（美联储及财政部）稍作调整，就万事大吉了。用简明易懂的话说，失业率升高时，华盛顿就搞赤字财政，放松货币供应，这可以创造购买力，让经济恢复运行。在肯尼迪-约翰逊的减税政策推行后，这种策略看来得到了事实的验证。起初，减税减少了政府收入，将政府的一部分收入转移到了消费者身上。然而，当消费者花钱的时候，经济就走向繁荣了，政府的收入也跟着水涨船高；政府让出的是芝麻，得到的却是西瓜。
事实上，1969年出版了一本有关反贫困政策的书。曾在约翰逊总统当政时搞减税项目的丹尼尔·帕特里克·莫伊尼翰在书中说过，华盛顿面临着“现代政府从未碰过的一种情形：行政机构总是想方设法花钱，让公共资金利国利民。”尽管减税了，国民生产总值的持续增长还是给政府带来了越来越多的收入。如果华盛顿不尽快把钱花出去，就会损失购买力，影响经济发展。因此，与政府应当厉行节约的理念相反，成功的经济管理确实要求政府加大对社会公正的投资。在约翰逊当总统时，约翰逊及小亨利·福特等美国商界的一些大腕都深信，搞社会投资的最好办法是企业与联邦政府“搭档”。私营部门通过建造政府补贴的住房或提供享受政府补贴的教育可以挣钱；政府可以获得举国上下的感恩戴德；一个伟大的社会就这样可以建设起来。
如果偶尔碰上了通货膨胀，也可以像对付失业那样进行调节。如果钱多了，物品少了——通货膨胀的经典定义——政府就可以减少开支，搞预算盈余，增加税收。由于越战，这种田园牧歌开始走调了。约翰逊总统不敢以提高税收的方式要求民众为那场不受欢迎的战争买单，他也总是以为，一旦战争升级，就能结束战争。1967年，失业率降至3.8%，达到了二战结束以后的最低水平。从理论上说，这是联邦政府搞财政紧缩的时候了，可就在那一年，主要由于越战的缘故，约翰逊总统提出的预算赤字超过了120亿美元。于是出现了通货膨胀。
然而，直到两年后尼克松入主白宫时，通货膨胀的冲击才真正开始。根据标准的自由主义理论，尼克松决定采取紧缩政策来消除越战导致的通胀问题。失业率上升了，可物价却没有降下来。这是我们头一次碰上自此以后主导经济生活的事实：滞胀——失业与高通胀并存，这与“调节”理论和政策都背道而驰。穷人成了这种史无前例的残酷现实的主要受害者。肯尼迪-约翰逊当政时，官方公布的贫困数字在逐年下降。1970年，由于经济衰退-通货膨胀的影响，10年来一直在下降的穷人数量首次出现上升。1971年，1974年和1975年，由于经济衰退-通货膨胀（自大萧条以来最严重的一次危机），穷人的数量一次次攀升；1980年，在我写这篇后记的时候，穷人的数量又增多了。
突如其来的滞胀最明显的受害者是工作贫民。1976年，美国有530万个家庭低于官方贫困线，其中近一半家庭（245万户）的家长是有工作的；约五分之一家庭的家长是全职工人。显然，这些人干的都是工资待遇差的活，他们要养活一大家子。受经济萧条的影响，他们要么被解雇，生活因而变得更艰难，要么跟老板讨价还价的能力下降（由于这些工人没有参加工会，他们的讨价还价能力很弱），工资待遇好不到哪儿去。同时，一些活在贫困线边缘的工人阶层也因为同样的原因陷入了贫困，压根儿就不工作的人也受罪了。这些人就是靠领取政府的“转移支付”（是官方对穷人领取的救济金的说法，人们通常称之为“福利”）作为主要收入来源的无依无靠的穷人。事实上，这一群体要比大多数人想象的少得多。70年代中期，只有40%的穷人家庭领取公共援助。不过，他们还是有200万户，其中许多都是大家庭。多年来，有大量的证据表明，这些人从政府获得的收入会随着经济的走势而变化。当失业率高的时候，劳动者的工资会丧失其实际购买力，这种状况发生在“糟糕的”70年代，80年代初还是如此，而福利待遇的水平也不会提高。从政治经济的角度说，美国从来不会让救济金高于最低工资。事实上，1976年，当时还在布鲁金斯研究所任职的查尔斯·舒尔茨（后来当了总统经济顾问委员会的主席）就曾警告国会说，如果国会通过立法，规定每个在私营部门找不到工作的美国人都有权在公共部门获得待遇不错的工作，那将会削弱所有的低薪行业。对于国会议员和商界人士而言，给连工作都没有的人发放福利待遇，就更成问题了。
在穷人中，只有一个群体没有遭受滞胀的罪，尽管将来情况可能发生变化。社会保障待遇被“指数化”了，也就是说，会定期根据生活费用的上升而自动调高。再有，在20世纪60年代和70年代，社会保障待遇水平提高了，其结果是减少了老年贫困的人数，贫困老人占美国65岁以上人口的比例，减少了一半。因此，待遇水平的提高，以及指数化机制，保护了这一阶层，使他们得以免于经济萧条带来的耻辱，不必像工作贫民和福利贫民那样忍受屈辱。
然而，在这一领域，还是有一些情况令人忧虑。1974~1975年的经济衰退期间，由于纳税人下岗，政府社会保障税的收入锐减。必须记住，社会保障体系并非“基金制”，也就是说，个人缴的社会保障费并没有用于投资，以便给本人退休时发养老金。现在工作的这一代人缴纳的社会保障费，用来给已退休的上一代人发养老金；当这一代人退休后，再用下一代人缴的社会保障费给他们发养老金。因此，经济衰退减少了可以用来养老的钱，而滞胀型的经济衰退以及与其相伴的高物价，又抬高了需给老年人发放的养老金的数量。结果，20世纪70年代中期，一方面收入在减少，一方面支出在上升，社会保障体系面临危机。
在这些条件下，福特总统建议对社会保障指数化“封顶”，最高5%。这意味着，如果某年物价涨幅超过12%，退休人员只能获得5%的补偿。因此，美国总统实际上在建议降低65岁以上老人的实际生活水平。在围绕1980年预算平衡问题展开辩论时，中间派人士也持这种观点。因此，如果说在20世纪70年代糟糕的年代让其他年龄群体的贫困问题加重的时候，老年人在某种程度上得以幸免的话，那么，人们有理由担心，如果20世纪80年代的经济还是没什么起色的话，老年人可能也要跟着受罪了。
在评估另一个美国的不同阶层的命运的时候，我使用了比较简便的收入法和购买力法，以便能让这些群体的相对位置保持稳定。不过，问题的另一个方面也极其重要。在70年代的时候，这一问题就现出端倪了。失业率一上升，贫困就跟着加重，社会病变也会增加：酗酒成风，吸毒，家庭解体，还有犯罪。在1962年出版的《另一个美国》中，我描述了此种现象；唉，自那以后，这种现象还是照旧，老样子。当我们看看美国的种族问题的时候，这就尤其令人不安了。贫困并不存在种族之分，也就是说，穷人中黑人占三分之一，白人占三分之二。的确，统计数据有种族主义的内容：黑人占美国人口的10%强，占贫困人口的三分之一。即使如此，还是不能把贫困与种族相等同。
然而，在一个特殊的领域，经济领域的种族主义后果最为显著。20世纪70年代，在贫民窟中，年轻的黑人和西班牙裔美国人的失业率常常高达百分之四五十，也就是说，比美国20世纪30年代大萧条时的失业率还要高。在走向社会时，这些年轻人没有机会进入劳动力市场。碰上这种情况，真是够糟的，同时，它也是一个危险的兆头。因为，大量年轻力壮的穷人在他们青少年时期被丢弃在社会的废物堆上，他们20世纪80年代很可能——几乎可以确定——沦为行凶抢劫和暴力犯罪的案犯。简言之，社会将为它的残酷无情付出惨痛的代价。把一个人关在牢房里的代价，可比把他或她送到哈佛多多了。
就其本身而言，这些社会经济趋势并没有造成政治趋势。比如，1969年理查德·尼克松上台时，他相信自己有人民的授权，去摧毁反贫困行动留下的坛坛罐罐。然而，60年代的各种社会项目已经拥有了一些政治上的主顾。比如，大城市的市长们就从各种就业培训项目中获得了好处。因此，即使70年代的社会氛围变了，却并没有立即变成终结60年代的项目。这存在政治上的滞后，这种滞后已经制度化了，以至于让有巨大权力的总统也无可奈何。
然而，随着时间的推移，那种滞后所起的作用越来越小了。因此，在考虑美国贫困的决定因素时，必须考虑到经济发展因素，也必须考虑到政治和意识形态趋势。美国对滞胀的最初反应是向右转。顺便说一下，这与美国根深蒂固的传统是一致的。日子不好过的时候，人们并不会因此而变得激进；相反，他们会变得很保守，因为每个人都想救自己，他们会迷失方向，拒绝任何形式的集体行动。20世纪30年代的新政带来的好处，不是出现在经济形势糟得不能再糟了的1932年，也不是出现在1933年，而是出现在1935年和1936年，当时，经济回暖，美国人又开始做美梦了。
类似的，我们已经指出，人们重新发现贫困，是在一个相对富裕、失业率下降的时候。它同样不是好日子的必然产物。比如，几乎可以确定的是，如果不是马丁·路德·金，如果没有他领导的运动，就不可能会有20世纪60年代社会意识的澎湃。以1955年蒙特哥马利抵制公交车的运动为起点，一场声势浩大的非暴力运动在一个美国有史以来最有魅力的人的领导下，如火如荼地展开了。在运动刚开始的头几年，金本人并没有谈及美国黑人的贫困问题。相反，他把注意力集中在司法歧视上——首先是黑人无权投票，无权利用公共设施。还有一个显而易见的事实是，追随马丁·路德·金的黑人都是来自美国最贫穷的地区和社会阶层。白宫有位年轻有为的自由派总统——这是另一个政治变量——民权运动的道义和政治压力促使政府出台政策，解决贫困问题。
事实上，这些因素也显然决定了本书的命运。假如《另一个美国》早出版5年，或者晚出版1年，它就不会有那么大的影响了。《另一个美国》出版的时候，正逢年轻有为的肯尼迪总统对马丁·路德·金博士领导的黑人运动作出回应。也是在那个时候，他发现失业率要比他想象的难对付得多。肯尼迪听说过我写的这本书，他问总统经济顾问委员会主席，这本书有没有实质性的内容。听说这本书还有点货色，他便读了这本书。根据阿瑟·施莱辛格对肯尼迪政府的历史描述，这是导致总统决心解决贫困问题的一个因素。我提到这事，不是为了给历史作注释，而是为了给人们一个现实的例子，说明政治经济的总体环境会影响我们对贫困的认知。
整个20世纪70年代及80年代初的政治环境与60年代的政治环境截然不同。黑人运动群龙无首，再没有人能像马丁·路德·金那样具有号召力；滞胀让60年代自由派人士的智慧结晶声誉扫地，人们的回应是回到赫尔伯特·胡佛的做法，而不是超越约翰·F·肯尼迪和林登·约翰逊。的确，当时的形势并非简单的向右转。在70年代末的各种调查中，如艾维内特.C.拉德这位相对保守的政治学家所指出的那样，人们对一般的政治议题更保守了，而在具体问题上却相当自由。也就是说，人们一边赞同泛泛而谈的哲学描述，比如联邦政府干预经济是无效的，会导致资源浪费；可同时，他们又主张联邦政府加强介入，解决失业、环保、卫生保健等问题。然而，有一项例外：人们对“福利”（即做些事解决贫困问题）很是保守。
有许多研究者预测，贫困问题将会因人口结构的转变而在80年代得到解决。这进一步加强了这一趋势。
到1985年的时候，劳动力市场上的“战后婴儿潮”（从40年代末老兵退伍开始，持续到60年代初）将宣告完结。到那时，每年的新成长劳动力总量将开始下降，劳动力人数将减少。假定其他因素相同，这意味着失业问题将会更容易解決，而由于贫困与失业密切相关，贫困人数也会下降。然而，各种条件从来就不会保持不变。一方面，“充分就业-失业率”，这一官方对我们在这方面的表现的界定，在过去10年中一直在上升。约翰·F·肯尼迪说，当失业率降低到3%时，就是充分就业；林登·约翰逊说是4%；尼克松-福特和吉米·卡特将其定为5%；1980年，马丁·菲尔德斯坦这位知名经济学家在《华尔街》杂志上撰文说，充分就业条件下的失业率可能高达8%或9%。当经济达到充分就业状态时，通货膨胀开始了，政府于是着手削减开支。
换言之，官方的信条是，美国经济现现在需要500万左右的失业人员（在1亿劳动力中约有5%的人失业）以便让经济“正常”运行。根据非官方的估计，如果一切有条不紊，运转良好，失业人数当在700万至1900万之间。统计定义大笔一画，盛世时出现大量的贫困人口也就“合情合理”了。尼克松当政时的1969~1971年经济衰退，让美国贫困人口在历经10年的下降后头一次增长，可当时的失业率也没有超过5.9%，也就是说，当时的失业率接近甚至低于现在“充分就业”时的失业水平。
我在《10年抉择：美国体制的危机》用整本书的篇幅论述一个观点，即如果有人认为，20世纪80年代（至少是80年头几年）将面临艰难的经济气候和不足的政治反应，那么，穷人的未来前景肯定会是暗淡的。在这种条件下，1984年的贫困人口很可能超过20年前林登·约翰逊宣布对贫困开展“无条件战争”的时候。
有些严肃认真的知情人士说，我用的这些数据都是夸大其词，美国的贫困问题实际上没有我想象的那么严重。
在《另一个美国》一书中，我用了一个相当粗糙的办法来测量贫困，我当时把20世纪50年代末的贫困线界定为年收入3000美元。在约翰逊总统宣布对贫困开战后，联邦政府对“贫困”作了系统的界定，该定义后来成了法定标准。社会保障署的莫莉·奥山斯基提出了一个新的、更精确的贫困定义。奥山斯基的贫困定义依据有二，一是农业部的经济食品计划，该计划是既便宜又有营养的食品预算；二是1955年的一项研究，该研究表明，家庭的花销是其食品开支的3倍。他将食品计划的支出乘以3。于是，一个家庭的收入若低于最低食品开支的3倍，就被视为穷人。食品费用（而不是经济食品计划所列食品的营养成分）会根据价格进行调整，贫困线的标准也会根据家庭人口数的多少而适当调整。因此，美国并没有统一的贫困“线”，而是根据家庭人口数的多少以及地理位置，有一系列贫困线（农村家庭，假定他们总自己能种些食物，其贫困“线”相当于同类城镇家庭的75%~85%）。
20世纪70年代，政治向右转，统计人员跟在政客屁股后头。我不是说这里有阴谋，而是说，在60年代，一个学者如果指出了被我们忽视的贫困问题，他会得到赞扬；而在70年代，如果有人发现我们夸大了贫困问题的严重程度，将受到表扬。对贫困定义的批判可以从马丁·安德森1978年出版的《美国福利改革的政治经济》一书中很明显地看出来。该书认为，“私营经济就业和收入的增长，再加上用于福利和收人转移支付项目的政府开支的爆炸性增长，几乎消除了美国的贫困”。安德森是位保守的学者，他的书由（赫尔伯特）胡佛研究所出版，真是很合适。国会预算办公室（以下简称国会预算办）对贫困概念的抨击甚至还要厉害，因为它是非党派的，而且当时它还在爱丽斯·里夫林这位自由派经济学家的领导之下。
国会预算办抨击的核心主旨，是政府的贫困定义只考虑了货币收入，忽视了“实物”项目的巨大增长，这些项目给人们提供了免费或享受政府补贴的物品或服务，而不是直接发钱。最明显的例子是卫生保健（老年人医疗保健，以及给部分穷人的医疗救助）和食品（食品券）。如果根据联邦政府的项目开支，把这些“实物”项目换算成现金，计入穷人的货币收入，美国穷人将减少三分之一。持这种观点的人，有些是自由派人士。他们说，夸大贫困问题的严重程度，会使人们相信，政府的反贫困行动是无效的，因而给缩减而不是增加政府开支提供了口实。
如果国会预算办在讲到“实物”收入的同时，重新界定贫困的话，他们所说的就很有说服力了。人们可以对他们的一些基本假定提出质疑：比如，穷人得到的医疗保健，是否真等于医疗救助的费用，有些钱是不是乱花了，是不是进入了别人的腰包。不过，他们的基本观点还是很有道理的。然而，人们还可以看看各种可能导致低估或高估贫困人口的情形。比如，美国有大量“非法”移民工人（西南部主要是墨西哥人，东南部和东北部主要是来自加勒比各国的人），我们的统计数据都没有把这些人算在内，因为他们不想被联邦政府的机构认出来。据估计，这些人的数量，人口统计时少算了1000万。这些人大部分都是穷人，他们都不在我们的定义中，大部分人也不领取什么“实物”待遇。
莫莉·奥山斯基等人认为，基于若干技术原因（经济餐的费用需要提高，饭菜本身的内容也应重新界定），最初的贫困定义标准太低了。许多美国人都赞同奥山斯基的说法，而不是国会预算办的说法。民意调查中，当被问及该如何界定贫困这一问题时，人们的回答惊人的一致：他们将贫困线标准界定为收入中位数的一半（收入中位数是人口的第50个百分点，即对半开，一半人高于此数，一半人低于此数）。1977年，城市四口之家的贫困“线”是6191美元，但如果普通美国人界定的贫困“线”，即家庭收入中位数的一半，是8163美元。
在《另一个美国》一书中，我用的政府统计数据不多，我凭直觉认为美国有四五千万穷人。1959年（我用的大部分都是那年的数据），当政府对贫困的界定更精确的时候，根据政府的计算，美国的贫困人口在3950万左右。简言之，它的结论表明，我估计的差不多。用同样的指标，联邦政府1976年说美国穷人约有2500万。国会预算办认为，这一数据把穷人数量高估了35%。但是，如果人们认同我对国会预算办的批判，那么美国穷人的数量只会比政府估计的多，而不会少。如果我前面的分析没错的话，那么，由于政治经济趋势的影响，80年代初，美国的贫困人口还会更多。1976年，政府发现有13.5%的家庭处于贫困之中，国会预算说实际百分比是8.3%。我觉得贫困家庭比例接近20%。
不过，那是否像有些支持国会预算的结论的人所说，我的意思是过去所有的联邦政府项目都失败了呢？如果是这样的话，又该如何提出一种办法来消除贫困呢？
首先，过去的有些项目是有效的。在肯尼迪-约翰逊当政的年代，失业率连续8年都在下降，这使大量工作贫民摆脱了贫困。的确，尼克松、福特、卡特当政时的20世纪70年代，还有20世纪80年代，证实了其反面：失业率的上升，让很多人沦为工作贫民。我们知道，在这一领域，进步是可能的，我在后面还会谈到这一点。同样，还有一些别的项目也发挥了作用。最明显的例子是食品券。用于食品券的支出稳定增长，它是一个真正联邦意义上的有效的项目（给有未成年子女家庭救助的“福利”以及医疗救助项目，联邦政府承担部分资金，但各州自行设计方案，这意味着各州在资格条件和待遇水平方面存在巨大的差异；食品券按照联邦政府规定的标准统一发放）。60年代的有些就业培训项目成功了；有的没有。教育支出的情形也一样。（这些判断，详见萨尔·列维坦和罗伯特·塔加特合著的《伟大的承诺》，以及亨利·艾伦所著的《政治学与教授们：审视伟大社会》）。社会保障待遇的提高，以及社会保障待遇的指数化，对于65岁以上老人的贫困都有重大影响。
因此，我不会说20世纪60年代的项目都失败了。我只是说，这些项目想解决的，问题比人们预想的要复杂得多，它们与我们的制度那种盘根错节的关系也要比人们想象的复杂得多。如果肯尼迪-约翰逊时期的美好愿望成真，如果国民生产总值在价格稳定的情况下稳定增长，那么，要消除绝大部分贫困并不难（但不是所有的贫困：妇女当家的大家庭不论经济状况好坏，贫困都加重）。然而这些希望破灭了，导致希望破灭的根源在于美国经济走向繁荣和衰退时的结构倾向。因此，如果要把穷人从困苦中解救出来，就必须解决滞胀的问题，而滞胀问题在80年代初看来并不怎么紧迫了。
另一大难处与此不无关联。1972年总统选举后的第二天，理查德·尼克松接受了《华盛顿之星》长时间的采访。在访谈中，他提出了那个颇有影响的著名论断，60年代“用钱砸问题”，也就是说，在穷人身上浪费了大量的钱，而这些钱从整体上看都打了水漂。上文已经提到，有的项目是有效的：提高老年人收入的权宜之计减轻了老年人的困苦。当人们因为收入太低而遭罪的时候，“用钱砸”是有效的做法。但更为重要的是，人们普遍夸大了用于穷人身上的钱的数量。亨利·艾伦已经向人们证明，60年代的社会创新实际上给非穷人的钱要比给穷人的钱多（联邦政府的大学教育补助就是很好的例子）。根据查尔斯·舒尔茨的计算，联邦政府的实际（社会）支出占财政支出的比例，从艾森豪威尔总统到卡特总统这25年间，并没有增长。
在这段时间，老年人从联邦政府拿到的好处的确有显著增长：政府60年代新增加的联邦开支都投向了社会保障和医疗救助。但正是这个群体得到了最多人的同情，因为大家都明白，自己有一天也会步入老年。因此，如果我们看看那些真正有争议的项目，比如给少数民族的援助，给贫民窟的援助等，我们就会发现，这些项目得到的资金很少。查尔斯·舒尔茨估计，1965年至1977年间，这些项目的支出增加了350亿美元，相当于国民收入总值的1.7%。这笔钱并不多，而且非穷人得到的更多。这一领域的困境，部分跟林登·约翰逊夸夸其谈有关。约翰逊谈话时，仿佛他的政府每天早上都在重新创造世界。他的政府实际上没有做到，而由于人们夸大了支出，也就亏大了这些年的失败。
然而，假设在80年代的某一天，贫困问题又一次列入紧迫的政治议程，我们该如何消除这一令人义愤填膺的悖论：一个相对富裕的社会里的燃眉之急。问题的答案已经隐含在我前面的分析中了。首先，消除贫困的一个必不可少的前提条件是充分就业——充分就业的意思是岗位找工人，像二战时那样，而不是像现在做的那样，容忍一个高得离谱的失业率。充分就业能让我们通过劳动力市场消除工作贫民的贫困（二战期间失业率为1%，黑人和妇女从中获益最大），还能为消除劳动力市场以外的人的贫困提供政治经济基础。
其次，通过提高社会保障待遇水平，使每个人都有足够的收入，就能消除老年人的货币收入贫困。
再次，美国最顽固的贫困，即贫民窟中那些单亲母亲家庭，要求政府搞好规划，让社会的每个成员都能居住在充满活力的社区里。这意味着，目前在东北部的大城市和中西部工业化的大城市搞大面积拆迁的做法，必须停止。这里也一样，充分就业政策是关键，比如，可以将国有的太阳能发电厂建在衰败的社区，或者在新城区、旧城区建设新社区。
我的观点已经够清楚的了，因此在这里我不想再谈更多的细节——我在《10年抉择》中对此谈得很细。一方面，经济滞胀这种史无前例的问题，使得贫困的消除要比相对繁荣的20世纪60年代更难了。在0年代，经济理论说什么，经济指数就老老实实地照办不误。另一方面，我们有项目（首先是有计划的充分就业的经济），使得我们有可能一劳永逸地终结另一个美国。不过，这些有效的项目要求相对激进的新举措，这些举措，就像富兰克林·罗斯福和林登·约翰逊的自由主义超越胡佛的保守主义一样，超越前者。因为，自我们重新发现贫困以来的20年的历程，已经表明这种令人义愤填膺的贫困比我们想象的结构性更强，制度化程度更高。像20世纪70年代那样照常营业不可能消除80年代的贫困。
我用一段矛盾的话结束我对这20年历程的回顾。有进步，可能会有更大的进步，穷人没必要总是与我们同在。但要实现进步，就需要比80年代已有的政治运动更激进、更富有想象力的政治运动。除非发生那种情况，穷人还将与我们同在。
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