Ur Fjärde Internationalen 4/1995
Under efterkrigstiden växte ett nytt socialt skikt fram — den lokala, socialdemokratiskt dominerade välfärdsbyråkratin, som kom att leda centrala delar av efterkrigsexpansionen. Kjell Östberg, fil. doktor i historia, går med utgångspunkt i Ernest Mandels forskning kring byråkratiseringen igenom den svenske kommunalpampens framväxt och hur han — för det var en han — alltmer fjärmade sig från arbetarrörelsens medlemmar.
I samband med Ernest Mandels bortgång i höstas uppmärksammandes de många framstående bidrag Mandel hann lämna till såväl politik som vetenskap. Som vetenskapsman är det helt naturligt främst som ekonom Mandel kommer att bli ihågkommen; ett verk som Senkapitalismen har spelat en mycket stor roll under de senaste årtiondenas radikala ekonomiska debatt.
Ett av Mandels sista större vetenskapliga arbeten ägnades en annan central del av hans vetenskapliga liv, nämligen Power and Money, A Marxist Theory of Bureaucracy (London 1992). Den sammanfattar Mandels omfattande forskning kring byråkratiseringsproblematiken, och den gör det genom att ta ett helhetsgrepp. Den skrevs när de stalinistiska byråkratierna i Östeuropa utkämpade sin dödskamp, men Mandel behandlar också utförligt de kapitalistiska industri- och statsbyråkratierna och diskuterar i generella termer betingelserna för framväxten av byråkratier inom arbetarrörelsen. Gemensamt för alla dessa undersökningar är att Mandel tillämpar ett historiematerialistiskt angreppssätt, vilket bland annat innebär att han söker de materiella rötterna till byråkratins framväxt.
Jag ska i denna artikel sammanfatta några av Mandels centrala teser när det gäller byråkratiseringen av arbetarrörelsen och diskutera hur dessa kan användas för att bättre förstå den svenska socialdemokratins utveckling.[1] Tyngdpunkten här ligger på den lokala utvecklingen (och kanske kan resultatet bidra till att förstå utgången av den nyss genomkämpade socialdemokratiska partiledarkampen).
Arbetsdelningen mellan intellektuellt och manuellt arbete i det kapitalistiska samhället är en grundläggande förklaring till att ett skikt specialiserade funktionärer tidigt uppkom inom arbetarrörelsen. När arbetarrörelsens verksamhet utvecklats så att den inte längre kunde skötas som ett fritidsuppdrag måste rörelsen använda sina resurser bland annat till att anställa ledare. Utvecklandet av en apparat överför samtidigt till arbetarorganisationerna en av klassamhällets centrala drag, just denna sociala arbetsdelning.
Arbetarna står för den pågående produktionen medan andra klasser i huvudsak står för produktion och konsumtion av kultur. Arbetets natur — fysiskt och känslomässigt utmattande och framför allt tidskrävande — försvårar allvarligt för arbetare att engagera sig i kontinuerlig politisk och social verksamhet utanför produktionssfären. Denna klyfta riskerar att reproduceras också inom arbetarorganisationerna.
Med skapandet av en apparat av professionella funktionärer, vars specialiserade kunskap är nödvändig för att täcka det gap som skapats, finns det en risk att arbetarorganisationerna själva kommer att uppdelas mellan skikt som utövar skilda funktioner. Specialisering kan leda till ett växande kunskapsmonopol, till centralisering av informationen. Kunskap är makt och kunskapsmonopol leder till makt över folk. Således kan tendenser till byråkrati leda till en verklig uppdelning mellan nya ledare och den ledda massan.
Detta är en klassisk beskrivning med rötter hos Marx och Engels. Det har också hela tiden funnits en medvetenhet om vikten av att motverka denna byråkratisering: Marx analys av Pariskommunen är naturligtvis den klassiska texten.
En annan, och mindre uppmärksammad del av Mandels arbete rör formerna för arbetarbyråkratins inväxande i den statliga byråkratin. Det är framför allt begreppet välfärdsbyråkrati som står i centrum för denna analys. Delvis som en följd av arbetarorganisationernas tillväxt och krav på sociala reformer har ett nytt, para-byråkratiskt skikt skapats med en oklar klassammansättning.
Denna utveckling är sammansatt. Å ena sidan har den sitt ursprung i arbetarklassens strävan att skapa icke-kapitalistiska former av social organisering, värden och mentaliteter. Den ställer behov mot profit, solidaritet och generositet mot egoism och girighet. Å andra sidan kan man inte bygga socialism i en kommun eller ett produktionskooperativ. Administrationen i arbetarägda sjukhus, kooperationen eller arbetarledda kommunala förvaltningar är med tusen och en tråd sammanflätade med de allmänna mekanismerna hos det borgerliga samhället, mervärdesproduktion och profitrealisering. Allt behöver pengar för att fungera.
Ett problem är att skilja ”rent borgerliga” delar av denna byråkrati från ”ren arbetarbyråkrati”. Arbetarbyråkratin är nämligen djupt integrerad i denna para-statliga byråkrati. Till yttermera visso har arbetarbyråkratin i allt större utsträckning kommit att rekryteras från grupper utanför arbetarklassen.
Detta fick tidigt stora konsekvenser för arbetarrörelsens ideologi och mentalitet. ”Kommunsocialism” identifierades med välfungerande, dvs väladministrerade, kommuner. ”Vi ska visa oss sköta detta bättre än borgarna.” Denna ”administrativa socialism” blev i själva verket den effektiva administrationen av kapitalismen, utförd av socialister.
Här överskuggar den reaktionära eller öppet regressiva aspekten av hela processen det som är progressivt. Den para-statliga byråkratin agerar ofta i direkt motsättning till intressena hos medlemmarna i arbetarorganisationerna, och tenderar att fjärma sig från dem de ska betjäna. Därigenom diskrediteras själva idén hos social service och offentligt ägande av produktionsmedlen, som hos åtminstone en del av arbetarklassen framstår som ett främmande område av ineffektiva byråkratiska maskiner, inte fundamentalt skilt från profithungrande privata företag.
Den allvarligaste konsekvensen av denna utveckling är att den institutionaliserar klassamarbetet, genom att ”socialismen” administrerar den kapitalistiska staten.
Jag ska i denna artikel diskutera dessa Mandels teser utifrån en viktig, men inte särskilt utforskad del av den svenska välfärdsstatens framväxt, nämligen de svenska kommunernas utveckling.
Våren 1919 kunde för första gången hela svenska folket i allmänna val utse sina kommunala företrädare i närmare 2 500 landskommuner och städer så många kommuner fanns det då, idag har 9/10 av dessa försvunnit.[2] Förhoppningarna — och farhågorna — var stora att de nya valmännen och kvinnorna, i grunden skulle skaka om det rådande samhället. Kommunsocialismen var en paroll som väckte såväl anklang som fasa.
Nu blev det som bekant ingen kommunal revolution. Men även med mer reformistiska mått mätt hände påtagligt lite i de svenska kommunerna under mellankrigstiden. Ja, det gick så långt att den socialdemokratiska partiledningen i slutet av 1930-talet såg sina egna kommunalpolitiker som det främsta hindret att genomföra partiets relativt blygsamma reformpolitik. Orsakerna var flera: kommunernas handlingsfrihet var kringskuren av lagar och förordningar, de ekonomiska förutsättningarna under mellankrigskriserna var begränsade, men en viktig förklaring hade också göra med kommunalpolitikens former.
Ett typiskt drag i den svenska kommunala förvaltningen var långt in i vår tid att en betydande del av verksamheten utfördes av kommunalpolitikerna själva. Bortsett från de större städerna saknades länge en professionell kommunal administration.
På grund av den ovan diskuterade samhälleliga arbetsdelningen mellan manuellt och intellektuellt arbete är förutsättningarna för arbetare att bedriva ett tidskrävande kommunalpolitiskt arbete väsentligt annorlunda än för många företrädare för borgerliga partier.[3] De senare har ofta helt andra möjligheter att kombinera de politiska uppdragen med sina civila anställningar. De har en friare ställning på sina arbetsplatser, och deras erfarenheter och arbetsuppgifter som disponenter, ingenjörer, kamrerare, handlande eller lärare, för att ta några av de vanligaste yrkesbeteckningarna på en borgerlig fullmäktigelista, låg ofta närmre de frågor som fanns uppförda på en kommunal föredragningslista.
Dessutom kunde de borgerliga partierna vid denna tid i betydande utsträckning räkna med politisk sympati, eller mer aktivt stöd, från det växande skiktet kommunala ämbetsmän inom stadsförvaltningen. Att gå direkt från ett tungt arbetspass vid en massafabrik eller maskinverkstad till långa kommunala sammanträden var säkert många gånger tungt — om man över huvud taget kom ifrån. ”Ute på skift” var en vanlig frånvaroorsak.
Detta reste inom socialdemokratin tidigt frågan om den ekonomiska ersättningen för det kommunalpolitiska arbetet. Länge var det enbart ordföranden i kommunalnämnden som kunde få arvode för sitt arbete, ofta var det inte ens möjligt att få ersättning för förlorad arbetsförtjänst.
Många arbetarkommuner valde att ur egen kassa ersätta förtroendevalda som fick vidkännas förluster för sitt kommunalpolitiska arbete, en många gånger dryg utgift. Kravet på arvoden och reseersättningar framställdes därför ofta tidigt av socialdemokrater i fullmäktigeförsamlingar. Uppdraget blir för betungande för kroppsarbetare annars, var motivet till en socialdemokratisk motion om fördubbling av arvodet för ledamöter i taxeringsnämnden. Från 1923 utökades möjligheterna till arvoden och andra ersättningar, även om huvudregeln fortfarande var att de kommunala uppdragen skulle vara oavlönade.
Men för arbetarrörelsen ställdes också frågan om en professionalisering av det kommunalpolitiska arbetet i meningen att skapa möjligheter för ledande socialdemokrater att på hel- eller deltid få ägna sig åt kommunal-politiska frågor. Förutom de stockholmska borgarråden saknades länge, åtminstone formellt, den typ av politiskt tillsatta tjänster som idag går under beteckningen kommunalråd. Vilka möjligheter fanns det då?
Ett sätt var att i första hand engagera sådana personer som redan var anställda som funktionärer inom arbetarrörelsen, och som ofta var politiker på heltid. Detta föll sig desto mer naturligt, då dessa personer ju i regel fått sina poster just utifrån en förtroendeställning som lokala eller centrala ledare. Det är få socialdemokratiska tidningsredaktörer som saknar kommunalpolitiska uppdrag, och även t ex konsum- och folkets husföreståndarna finns ofta med i de kommunala församlingarna. Hit hör naturligtvis också riksdagsmännen. Nära dessa anställningar låg uppdrag som funktionärer i försäkringskassor eller arbetsförmedlingar.
Ett annat sätt var att välja företrädare med en annan social förankring. Detta var inte helt okomplicerat, partiets bas var ju påtagligt proletär, och många sådana yrkesgrupper sågs med misstro. För socialdemokratin vid denna tid var det i huvudsak lärare som stod till förfogande, och lärargruppen är uppenbarligen överrepresenterad bland de förtroendevalda i lokalt ledande ställning.
Åtskilliga socialdemokratiska kommunalpolitiker hade egna små affärer som gav en viss försörjning parallellt med det politiska arbetet. Enligt uppgift var de ofta betydligt mindre framgångsrika som affärsmän. Det var inte heller ovanligt att socialdemokratiska kommunalpolitiker var arbetare som startat egna företag inom sin egen bransch.
När det gällde möjligheterna att anställa socialdemokrater för kommunalpolitiskt arbete var däremot de formella möjligheterna begränsade. Ovan har visats att i realiteten hade redan innan det demokratiska genombrottet ett hundratal kommuner engagerat kommunalnämndsordföranden på hel- eller deltid. När socialdemokraternas inflytande ökade togs med tiden en hel del av dessa poster över av socialdemokrater.
De första erfarenheterna av kommunalt administrativ anställning fick annars ledande socialdemokrater under första världskrigets kristidsförvaltningar. Kristids- och livsmedelsnämnderna anställde ofta en verkställande ledamot för det dagliga arbetet, och på många håll blev denne en socialdemokrat. På samma sätt var under 20- och 30-talet den lokala arbetslöshetskommitténs verkställande ledamot ofta socialdemokrat.
I landskommunerna kom i åtskilliga fall en ledande socialdemokrat, många gånger just nämndordföranden, att engageras på heltid som kommunens tjänsteman, när kommunalkamrerarebefattningarna inrättades i ökande takt. En socialdemokrat, som 1924 tagit över posten som i praktiken heltidsanställd kommunalnämndsordförande, sammanförde 1930 denna med ordförandeskapen i fattigvårdsstyrelse, barnavårdsnämnd och några år senare även hälsovårdsnämnd, till en nyinrättad befattning som efter några år kom att benämnas kommunaldirektör.
I städerna började ledande socialdemokratiska politiker att utses till liknande poster, som stadsombudsmän eller drätseldirektörer. En särskild möjlighet gavs från 1930-talet i städer utan magistrat att utse kommunalborgmästare, som inte nödvändigtvis behövde vara jurist. På flera håll utsågs en ledande socialdemokratisk kommunpolitiker till uppdraget. När denna post 1934 inrättades i Nässjö utsågs lokeldaren August Johansson i konkurrens med åtta juridiskt skolade medsökande.
Socialdemokratiska politiker kunde också anställas inom den kommunala socialvården som t ex sysslomän, ibland kombinerat med ordförandeskapet i fattigvårdsstyrelsen. Naturligtvis ansågs detta som en viktig del av kommunernas demokratisering: arbetarna tog ifrån borgarna allt fler av de poster dessa tidigare haft monopol på.
Kommuner tillsatte även ett antal andra kommunala befattningar som inte direkt var kopplade till politiska uppdrag, men som ändå kunde ha partipolitiskt intresse, t ex för att de kunde vara en bättre anställning för kommunalpolitiska aktiva arbetare än industrijobb. Tillsättningen av dessa tjänster kunde därför politiseras av denna anledning — men naturligtvis även av andra skäl: att det kunde anses ligga i arbetarrörelsens intresse att uppdraget innehades av en person med sympati för arbetarnas sak, eller att partiet kunde ha intresse av att gynna partiets sympatisörer på detta sätt. Exempel på sådana tjänster som utsågs av kommunala organ vid denna tid är, utanför den sociala sektorn, fjärdingsmän, hälsovårdsinspektörer, lärare och präster.
Valen av fjärdingsmän kom på många håll att tidigt politiseras. Så uttalade sig en arbetarkommun 1929 för två föreslagna kandidater som fjärdingsmän under motiveringen att ”dessa... äro intresserade partivänner, och när det således ligger i arbetarkommunens intresse att de blir valda”. Till en del var valen knutna till frågan om polisväsendets demokratisering, en viktig fråga för den unga arbetarrörelsen. Det hände t o m att arbetare som avskedats för sin politiska eller fackliga aktivitet istället valdes till fjärdingsman. Frågan blev desto mer känslig då landsfiskalen hade rätt att överklaga besluten till länsstyrelsen om han ansåg den valde olämplig, vilket också gjordes.
Men fjärdingsmannatjänsten var också ett sätt att ordna en anställning åt kommunalpolitiskt tyngda socialdemokrater. När Gudmundrå valde tre fjärdingsmän 1926 var samtliga socialdemokratiska fullmäktigeledamöter med många uppdrag, en av dem dessutom folkets parkföreståndare och en annan kombinerade under lång tid fjärdingsmannauppdraget med den i kommunen centrala posten som verkställande ledamot i Arbetslöshetskommittén.
Lärartillsättningarna var en annan fråga som arbetarkommunerna tidigt uppmärksammade, bland annat genom att mobilisera till de stämmor där valen skedde. Till en del berodde det säkert på den olust många socialdemokrater kände inför att låta sina barn fostras av personer med borgerliga värderingar.
— Varför går det inte att hitta en socialdemokratiskt tänkande skollärare, utbrast en ledande kommunpolitiker i Köping besviket när ledamöterna i folkskolestyrelsen inför arbetarkommunen rapporterade om sin verksamhet. Många höll med och en ledamot försäkrade att de hade ögonen öppna för saken. Det var också vanligt att socialdemokratiska lärare fick framskjutna kommunalpolitiska uppdrag.
Även prästvalen ägnades tidigt intresse. Arbetarkommuner tog, både vid präst- och lärarval, kontakt med sina partikamrater på de orter de sökande kom ifrån, för att kolla referenser och eventuella partisympatier, drev kampanjer för egna kandidater och försökte även få någon socialdemokratisk präst att ställa upp som fjärde provpredikant. Vid anställande av kommunalarbetare, skolvaktmästare osv kunde partitaktiska hänsyn också göra sig gällande.
Som en intressant parallell kan nämnas hur även de norska socialdemokraterna var mycket måna om att tillsätta olika lokala offentliga tjänster. Under 1930-talet diskuterades till och med att skriva in i partiprogrammet att pålitliga partikamrater borde sättas in i offentliga nyckelställningar. Det avslogs, bland annat med Tryggve Lies argument att alla var överens om realiteter, men att det skulle göra obotlig skada om det kom i tryck. Det kan naturligtvis hävdas att detta fenomen skulle kunna vara en variant av det i Sydeuropa och USA utbredda klientsystemet. Mer fruktbart är nog att istället koppla det till skapandet av en materiell bas för arbetarnas deltagande i det dagliga politiska arbetet.
Vilka var det då som företrädde socialdemokraterna i de kommunala församlingarna? En sammanställning av det 40-tal personer som valdes in i stadsfullmäktige i Köping fram till 1938 illustrerar entydigt detta. Med mycket få undantag var samtliga valda arbetare. Två konstaterande kan göras vad gäller deras karriärvägar. För det första kom många från aktiva uppdrag inom arbetarkommunen, bortåt hälften av de valda hade suttit i kommunstyrelsen under åren kring sina inval i fullmäktige. För det andra var uppenbarligen fackliga uppdrag en viktig merit för kommunalpolitiska uppdrag. Samtliga nyvalda mellan 1920 och 1938 tillhörde LO-förbund, de flesta, gjutarna, filarna, svarvarna och så vidare var anställda på Köpings mekaniska verkstad.
Med få undantag har de 14 männen (ingen kvinna valdes in under den aktuella perioden) också uppdrag som ombud eller styrelseledamöter inom den lokala fackliga centralorganisationen, vilket i sin tur betyder att de intar framträdande platser inom sina resp fackliga avdelningar. De få som saknar denna plattform blir kortlivade i fullmäktige, och får heller inga andra uppdrag att tala om. Liknande sammanställningar för de övriga kommunerna ger en liknande bild.
Om man emellertid tittar på den kommunalpolitiska eliten blir bilden delvis annorlunda. De två mest inflytelserika och prestigefyllda kommunala instanserna att tillhöra var drätselkammaren, som var stadens ekonomiska ledning, och fullmäktiges beredningsutskott, där stadens ledande kommunalpolitiker förberedde stadsfullmäktiges sammanträden. Fram till 1939 fanns det 13 socialdemokrater som satt i något av dessa organ för minst en valperiod, alltså fyra år.
Men även i detta urval är det möjligt att urskilja två grupper, en som har presidieposter i nämnderna, och åtskilliga andra uppdrag, en annan som har en mindre framskjuten ställning. Över huvud taget visar sammanställningen på en påtaglig ansamling av uppdrag på en mindre grupps händer. Gruppen har därför delats i två, de som under något år har haft presidieuppdrag eller minst sex kommunala uppdrag (variationen är mellan sex och tretton uppdrag), och de som har haft fem eller färre (tre till fyra).
Grupp 1
Filare — Riksdagsman (1921) AWP
Bleckslagare — fabrikör (1920) NPH
Grundläggare — hamnfogde (1923) PAK
Bokbindare — fabrikör (1916) AK
? — Förman — verkmästare HP
Gjutare — hamnfogde (1937) CM
Grupp 2
Järnsvarvare KJ
Filare — hamnarbetare OW
Filare DW
Kommunalarbetare — kranmaskinist — kranförman KGK
Typograf — (kommunalråd) KEW
Filare TL
Typograf (kommunal bussdirektör 1941 — heltidsanst DK-ordf) PJ
I grupp 1 finns sex personer, som kan sägas utgöra den socialdemokratiska kommunala eliten i Köping under mellankrigstiden. Samtliga är ursprungligen arbetare, men byter under perioden social ställning. Två blir egna företagare inom sitt eget yrke, en blir riksdagsman och tre får nya anställningar av kommunal karaktär två blev efter varandra hamnfogdar och den tredje verkmästare vid den kommunägda järnvägen.
I den andra gruppen på sju personer behåller tre sin ställning som arbetare, även om en byter från industrijobb till kommunalanställd hamnarbetare och en fjärde avancerar till kranförman vid samma hamn. Av de tre sista på listan, som knappt hinner göra sin debut under den undersökta tiden, flyttar en och de två andra blir under efterkrigstiden heltidsanställda politiker (heltidsanställd DK-ordförande resp kommunalråd).
Intressant är att mer än hälften av samtliga i de bägge grupperna hade kommunala anställningar. Det stora antalet offentligt, framför allt kommunalt anställda bland socialdemokratiska kommunpolitiker var också på denna tid ett uppmärksammat fenomen, som dessutom kunde skapa interna motsättningar mellan dessa grupper och industriarbetare, som ansåg sig få stå tillbaka.
En genomgång av de andra kommuner som ingår i min undersökning ger liknande resultat. Den kommunalpolitiska eliten i Kalmar hade följande social sammansättning under mellankrigstiden.
Järnarbetare — konsumföreståndare — riksdagsman GU
Snickare — ombudsman (försäkr.kooperation) — bageriföreståndare — facklig ombudsman ATF
Mjölnare — folkets husföreståndare — riksdagsman KM
Kvarnarbetare — handlare — ekonomichef (tidn) — förrådsförvaltare (kommun) WN
Det sociala avancemanget bland ledande kommunpolitiker är inte unikt. En orsak är naturligtvis att socialdemokratin vid denna tid besatt en imponerande reserv av begåvade medlemmar som även utan kommunalpolitiken skulle ha gjort karriär på olika håll i samhället. Ett annat kan vara just att detta byte av arbete var en förutsättning för att kunna fortsätta bedriva omfattande kommunalpolitiskt arbete.
Sammanfattningsvis. Den samhälleliga arbetsfördelningens mekanismer och de konkreta betingelserna för lokalt politiskt arbete fick påtagliga konsekvenser för den socialdemokratiska kommunala elitens sammansättning. Samtidigt som partiets företrädare, med undantag för lärare, nästan helt rekryterades från arbetarklassen, visade det sig förenat med stora svårigheter att förena kroppsarbete med omfattande kommunala uppdrag.
De flesta ledande lokala politikerna kom att byta anställningar, många av dem fick istället kommunala anställningar. En liten grupp blev tidigt heltidsanställda kommunalpolitiker, och till dem koncentrerades en stor del av makten.
När det gäller att förstå förutsättningarna för socialdemokratins lokala politiska arbete måste man lägga till ytterligare ett förhållande av institutionell art. När den kommunala demokratin infördes i Sverige var det resultatet av omfattande kompromisser. Ett av högerns villkor för att acceptera demokratin var att den fullt ut skulle vara representativ. Detta innebar bland annat att i de kommunala församlingarna infördes obligatorisk samlingsregering, det vill säga att de olika partierna finns företrädda i nämnder och styrelser i förehållande till sin storlek. Detta kom att väsentligt underlätta kompromisser och överenskommelser över klassgränserna. Man skulle kunna säga att klassamarbetet institutionaliserades i de svenska kommunerna.
Reaktionerna mot den ovan skisserade utvecklingen lät inte vänta på sig. Redan tidigt riktas inom socialdemokratin kritik mot att kommunalpolitikerna fjärmade sig från medlemmarna. En ständigt återkommande kritik var att de inte längre deltog i kommunens medlemsmöten. ”Frågan om de kommunala representanternas slöhet att besöka kommunmötena diskuterades, en livlig diskussion uppstod och framhölls att det är deras skyldighet att närvara å mötena”, heter det i en betecknande protokollsnotering.
Relationerna mellan förtroendevalda och medlemmar kom att kompliceras i takt med att de socialdemokratiska representanterna drogs med i det kommunal-politiska beslutsfattandet i allt större utsträckning, och fick allt fler och betydelsefulla uppdrag. Karaktären på rapporterna förändrades och möjligheten för arbetarkommunerna att nöjaktigt behandla alla viktiga frågor minskade.
En annan kritik gällde den ojämna fördelningen av de kommunala uppdragen. Mångsyssleriet utgör ett missförhållande som bör motarbetas, hette det i ett uttalande. Arbetarrörelsens ledande krafter har ett stort antal förtroendeuppdrag både inom organisationer och det allmänna Denna elit inom svensk arbetarrörelse har ”utfört ett oerhört omfattande och resultat-rikt arbete — kanske ofta oavlönat — på samhällslivets skilda områden. Visst har somliga stor arbetsförmåga, men många hinner inte med. ”Det blir allt för brått med åtskilligt. Följden blir slentrian, försummade arbetsuppgifter och bristande initiativkraft.”
Frågan om kommunalpolitikernas fjärmande från arbetarklassen behandlades principiellt under en diskussion i Köping 1930 över temat ”Bör arbetarklassen eftersträva större kommunalt inflytande?”. Inledaren framhöll att det fanns starka skäl som talade mot en allt för kraftig kommunal integrering och pekade på ”faran av att genom det kommunala arbetet så småningom arbetarrepresentanternas klassyn så påverkas av kompromissandet att en avtrubbning i det socialistiska tänkandet många gånger blir följden. Arbetet i de olika nämnderna med det många gånger, som exempel fattigvårds- och drätselärenden, påfrestande och otrevliga sysslandet och det intima samarbetet med olika partiriktningar har gjort, att man ibland tyckes ha växt in i det gamla samhället i stället för att bekämpa det. Ansåg som sin bestämda uppfattning att genom ett för starkt engagerande i det kommunala arbetet och med de vissa lättnader som för arbetarklassen därigenom vunnits, dock arbetarrörelsen förlorar i sin allmänna inställning till det kapitalistiska samhället och dess vitalitet mindre aggressivt betonat.”
Efter en del meningsutbyte kring den provokativa inledningen enade sig dock mötet om uttalandet att även om ”smärre olikheter i uppfattning gjort sig gällande dock lägga ned ett energiskt arbete i agitationen för en lycklig utgång av det förestående stadsfullmäktigevalet...”.
En annan konflikt gällde fullmäktigeledamöternas skyldighet att följa de beslut som fattades av arbetarkommunen, vilket i sin tur reste frågan vem som i sista hand bestämde: fullmäktigegrupp eller arbetarkommun. Särskilt brännande kunde detta problem bli vid nomineringar till kommunala uppdrag; skulle dessa ske genom arbetarkommunen eller av fullmäktigegruppen?
Denna strid blev så omfattande att frågan behandlades på den socialdemokratiska partikongressen 1944. Där antogs en resolution som förbjöd beslut där arbetarkommunerna kunde binda sina företrädare i de kommunala församlingarna. Det skulle försvåra kompromisser med de borgerliga partierna. ”Skulle systemet med bundna mandat komma till användning skulle detta betyda ett grundskott mot demokratin som sådan...”, menade partiledningen.
Detta är naturligtvis en okontroversiell utläggning av den representativa demokratins konsekvenser. Men den illustrerar också tydligt varför arbetarrörelsens fulla deltagande i ett parlamentariskt arbete med logisk nödvändighet innebär ”en individualisering av klassrelationerna”. Beslut som fattats inom arbetarrörelsens organisationer måste alltid kunna omprövas av partiets företrädare efter överläggningar i de parlamentariska strukturerna, och i sista hand ska fullmäktigegruppens ord gälla, inte arbetarkommunens. Detta leder i sin tur till en nödvändig centralisering och hierarkisering av partiets beslutsstrukturer.
Förekomsten av en stark socialdemokratisk makt-koncentration på lokal nivå har ofta påpekats av forskning och i debatt.[4] Framväxten av det skikt av ledande kommunalpolitiker som beskrivits ovan är naturligtvis en del av detta — men inte det enda. Den är parallell med uppkomsten av ett skikt funktionärer som skulle kunna kallas en para-statlig byråkrati knuten till den tidiga välfärdsstatens utveckling.
Den egentliga orsaken till detta är naturligtvis den svenska välfärdsstatens framväxt, i betydande utveckling ett resultat av arbetarrörelsens kamp för att flytta fram sina positioner. Men en följd av detta var behov av att administrera välfärdsstaten.
Detta är för övrigt inte något speciellt svenskt fenomen. Antalet funktionärer inom sjukkassor, arbetslöshetskassor, sociala inrättningar och undervisning ökade kraftigt på många håll. I många länder ligger åtskilliga av dessa uppgifter ofta hos fackföreningar, religiösa eller sociala organisationer. I Sverige idag är de flesta av dessa funktioner förstatligade eller kommunaliserade, men de var det inte alltid under mellankrigstiden. Gemensamt för dem är att funktionärerna ofta rekryterats genom arbetarrörelsen eller andra folkliga och ideella organisationer istället för genom den statliga karriärvägen.[5]
Denna utveckling går att urskilja på olika nivåer. På några håll låg ansvaret hos frivilliga organisationer, som dock i allt större utsträckning kom att bli beroende av statligt stöd.
Den arbetslöshetsförsäkring som genomfördes under 1930-talet kom t ex att lägga administrationen hos de fackliga organisationerna.' Sjukförsäkringen handhades även under mellankrigstiden av frivilliga försäkringskassor, vissa med huvudsaklig förankring inom arbetarrörelsen, andra med rötter inom nykterhetsrörelsen och mer liberalt inriktad självhjälpsorganisering. Samtidigt blev det statliga inflytandet allt starkare, framför allt från 1931, när staten som villkor för ett ökat ekonomiskt stöd krävde att det bara skulle få finnas en erkänd kassa på varje ort.
Det innebar på de flesta håll att det var de fackligt dominerade kassorna som auktoriserades, och Rafael Lindqvist har noterat den ”socialdemokratisering” av sjukförsäkringsväsendet som ägde rum som en följd av detta, åtminstone på lokal nivå. Det var också en medveten linje från den socialdemokratiska regeringen, och framför allt från kretsen kring Gustav Möller, att rekrytera en funktionärsstab ”vilken borde ha så bred förankring i folket som möjligt”.
Denna strävan att knyta lokalt rekryterade ”gatubyråkrater” till den nyskapade välfärdsförvaltningen är ett bärande tema i Bo Rothsteins studier av ”den socialdemokratiska staten”. För att bland annat kunna gå vid sidan av den traditionella statliga byråkratin anförtroddes offentliga administrativa uppgifter åt lokala, folkligt baserade, organ, menar Rothstein, som ägnar särskild uppmärksamhet åt administrationen av efterkrigstidens arbetsmarknadspolitik, bland annat rekryteringen till de lokala arbetsförmedlingarna.
Den möjlighet till inflytande över den lokala arbetsmarknadspolitiken för företrädare för den lokala arbetarrörelsen som detta gav var ingen fullständig nyhet. Den lokala arbetsförmedlingen hade länge tidigare varit en kommunal angelägenhet med utrymme för betydande inflytande för den lokala arbetsmarknadens parter, och den lokala administrationen av den statliga AK-politiken sköttes i stor utsträckning av arbetarrörelsens lokala företrädare.
Förutom denna administration och de rent kommunalt tillsatta posterna fanns ytterligare en grupp funktionärer som i detta sammanhang blir intressant, de anställda inom arbetarrörelsen — fackliga ombudsmän, redaktörer, kooperatörer, folkets husföreståndare. Orsaken är de historiskt och personellt täta förbindelser som av tradition har funnits mellan dem. De förra rekryteras ofta ur den senare gruppen, och de var sammanvävda med tusen och en tråd.
I ledande positioner i arbetarkommunen och fullmäktigegruppen i Gudmundrå fanns t ex i slutet av 1930-talet kommunaldirektör Edlund, överlärare Berglund, fjärdingsman och AK-expeditör Åström, sjukkasseföreståndare Byström, konsumföreståndare Brundin och Svanberg.
I slutet av 1950-talet ingick i den kommunalpolitiska eliten i Gudmundrå, nu Kramfors stad, den heltidsanställde DK-ordföranden, tillika riksdagsmannen, HN, kommunala vattenverksmaskinisten, senare bostadsstiftelsedirektören och riksdagsmannen IH, hälsovårdsinspektören HH; samtliga med förflutet som industriarbetare vid någon av kommunens sågverk eller massafabriker. I gruppen med betydande kommunalpolitiska uppdrag hittar man vidare konsumchefen HG, arbetsförmedlingsföreståndaren IB och försäkringskasseföreståndaren IJ.
Tillsammans bildar dessa grupper ett skikt vars förutsättningar för lokalt politiskt arbete skiljer sig från merparten av arbetarrörelsens medlemmar. De har en annan plats i den sociala arbetsdelningen, och de är för sin utkomst och karriär beroende av sina anställningar i organisationer och i den lokala (välfärds)staten.
Detta skikt kom att svälla efter andra världskriget. Antalet tjänster i välfärdsbyråkratin ökade drastiskt, det anställs i växande omfattning i en hastigt växande kommunal förvaltning kommunalråd, bostadsdirektörer, socialarbetare, arbetsförmedlare och personal inom försäkringskassan.
Samtidigt tillkom inom arbetarrörelsen allt fler lokala ombudsmän och heltidsarbetande fackliga förtroendemän, kooperatörer och funktionärer i allt från ABF och BPA till PRO och Unga örnar. Behovet av att skapa en materiell bas för arbetarrepresentanters politiska ingripande är en central förklaring till att grunden för denna lokala koalition mellan arbetarrörelse och välfärdsbyråkrati lades under denna period.
Gustav Möllers statssekreterare Per Nyström har i efterhand beskrivit denna utveckling som ett medvetet skapande av för välfärdsstaten nya styrningsmekanismer, ”där den representatativa demokratins partier kom att ingå... Två skilda styrningsmekanismer skymtar sålunda i samhällsutvecklingen. Den ena är den gamla byråkratiska linjen med hierarkiskt lydnadssystem. Det andra är den kommunala linjen. I den bygger man på det politiska engagemanget, på samverkan mellan centrala och lokala instanser genom information och utbildandet av gemensamma synsätt. Det är denna linje som föresvävade välfärdsstatens arkitekter och som den ville bevara genom att lägga ansvaret tungt på kommunerna och de lokala kassorna.”
På detta sätt skapades alltså, delvis medvetet, det sociala skikt som kunde leda centrala delar av efterkrigsexpansionen, den lokala, socialdemokratiskt dominerade välfärdsbyråkratin, för att låna Mandels uttryck. Detta skikt kan på sätt och vis anses vara en stomme i vad som kommit att kallas Den svenska modellen, det är nära förknippat med socialdemokratins glansdagar.
Men det hör till ödets ironier — eller snarare till detta skikts dubbla karaktär — att det idag är samma byråkrati som går i bräschen för denna välfärdsstats nedmontering. Detta är en central förklaring till dagens djupa socialdemokratiska förtroendekris.
Kommunalpolitikerna har alltid haft en stark ställning i det socialdemokratiska partiet, men har hittills inte nått den absoluta toppen. Statsministrar och partiledare har rekryterats från andra grupper. Kanske ska man därför tolka valet av Göran Persson som statsminsiterkandidat som ett desperat försök att kasta partiets sista trumfkort — kommunalpampen. Är det fler än jag som tvivlar på att det kommer att lyckas?
Kjell Östberg är fil doktor vid Historiska institutionen vid Stockholms universitet och har bland annat skrivit Kommunerna och den svenska modellen som kommer ut på Tidens förlag i år.
[1] Nedanstående avsnitt bygger framför allt på kapitel 2 och 4 i Mandels Power and Money (1992). [ Finns i svensk översättning: Makt och pengar ]
[2] Detta material är hämtat från en undersökning jag nyss avslutat som handlar om socialdemokrati och kommunalpolitik under mellankrigstiden. Den kommer att publiceras under titeln Kommunerna och den svenska modellen (Tiden 1995). För källhänvisningar hänvisas till detta arbete.
[3] Jämför L Sköld/A Halvarson, ”Riksdagens sociala sammansättning under hundra år”, i Samhälle och riksdag, Stockholm 1966 s 451 för motsvarande förhållande för riksdagsmän.
[4] Se t ex den betydelse som Bo Gustafsson tillmäter de socialdemokratiska kommunpolitikerna i Den tysta revolutionen.
Mandel; B Rothstein, ”Managing the Welfare State”, i Scandinavian Political Studies vol 13 (1985).
[5] Bo Rothstein, ”Politiska institutioner och arbetarklassens makt”, Arkiv 51/52 1992.